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La ricerca di un equilibrio e la ritrovata riserva di legge

  • Scritto da Alessio Crisantemi

Dopo l'accordo della Conferenza Unificata, il governo torna a invocare la Riserva di legge sui giochi: qualcosa è davvero cambiato, dunque, già prima del decreto attuativo.

“La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. E' quanto recita il Titolo V della nostra Costituzione il quale, all'articolo 117, definisce il cosiddetto principio di Sussidiarietà, ancora oggi alla base della nostra struttura democratica. Stabilendo però alcuni paletti, (teoricamente) ben saldi, rispetto ai quali: “Lo Stato ha legislazione esclusiva”, su una serie di materie. Tra le quali: “ordine pubblico e sicurezza”. Un principio – troppo spesso dimenticato – che vale in modo particolare nella disciplina del gioco pubblico, essendo ribadito dalla Riserva di legge vigente su tale comparto: salvo poi essere messa in discussione attraverso l'interminabile “Questione Territoriale”, che ha visto Regioni ed Enti locali reclamare un diritto di competenza su questo settore. Ora, però, qualcosa è cambiato o sta (finalmente) per cambiare.

Merito dell'accordo raggiunto tra il governo e gli stessi Enti attraverso la Conferenza unificata che, nonostante alcuni cambiamenti introdotti nel sistema di gestione e regolamentazione del gioco, sembra rimettere dei punti fermi attorno alla disciplina del settore. Ne è una prova la decisione assunta nelle scorse ore dal Consiglio dei Ministri, impugnando la legge della Regione Basilicata: “Collegato alla legge di stabilità regionale 2017”, che reca disposizioni anche sul gioco. Tra le motivazioni addotte dall'Esecutivo, in effetti, si legge come "le norme riguardanti la distribuzione e l’esercizio delle sale da gioco, violano l’art. 117, comma 2, lett. h)" della Costituzione, invadono "la competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza". Andando così a ristabilire quanto previsto dall'antica Riserva di legge e a ricercare, probabilmente, quel difficile equilibrio più volte invocato dal sottosegretario all'Economia, Pier Paolo Baretta, autore dell'intesa.
Un passaggio inevitabile, quindi, Costituzione alla mano, ma tutt'altro che scontato, tenendo conto dei vari precedenti degli ultimi anni. Per trovare una decisione simile da parte del governo, bisogna tornare al lontano 2011 (data che è stata attribuita, non a caso, come l'inizio della Questione Territoriale), quando l'Esecutivo di allora decise di impugnare la legge provinciale di Bolzano “anti-gioco” affidando il caso alla Corte Costituzionale, per una presunta violazione della stessa riserva di legge e uno “sconfinamento” di poteri da parte della Provincia autonoma. Una tesi, tuttavia, non confermata dalla Consulta, la quale stabilì che non c'erano profili di illegittimità in quanto la materia “avrebbe ad appare cambiata: merito, forse, dell'accordo tra Stato e Regioni sulla disciplina dei giochi, che tra i principi basilari ribadisce anche l'esigenza di tutela dell'ordine pubblico, e complice anche la giurisprudenza sopraggiunta nel tempo. Come evidenziato dal legale Geronimo Cardia nel libro “La Questione Territoriale”, interamente dedicato al conflitto tra Stato ed enti locali sul gioco, in effetti, allo stato attuale delle cose (e, a dire il vero, già dal 2015/2016) la violazione della Riserva va valutata al di là della sentenza della Corte Costituzionale del 2011, bensì alla luce del cosiddetto “effetto espulsivo” delle norme regionali, più volte dimostrato in sede dibattimentale.
“L’effetto espulsivo – scrive l'autore nel libro, già nel 2016 - ove dimostrato, è idoneo a incidere direttamente sulla riserva di legge dello Stato, in quanto determina, di fatto, la proibizione del gioco dal territorio interessato quando, invece, lo Stato, l’ordinamento giuridico nazionale, in virtù della descritta riserva legale, ha ritenuto giusto operare una regolamentazione del gioco medesimo, superando la proibizione del medesimo”. In altre parole, l’effetto espulsivo non è solo idoneo a causare l’ingresso sul territorio interessato del gioco illegale (per soddisfare una domanda di gioco che esiste), della criminalità, di condotte penalmente rilevanti con la conseguente commissione di reati. L’effetto espulsivo non è solo idoneo a compromettere la prevenzione dei reati (perseguita  dalle azioni e dalle norme per l’ordine pubblico).
Del resto, la stessa Corte, prima del “caso Bolzano”, aveva assunto orientamenti ben distinti in difesa della riserva di legge sui giochi: nel 2006 (sentenza n.237/2006) rilevava infatti che la materia si riferisce all’adozione di misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico e che in essa rientra non soltanto la disciplina per contrastare il gioco d’azzardo, ma anche quella per disciplinare i giochi leciti. Dichiarando illegittime, sula base di questi ragionamenti, alcune disposizioni in materia di giochi pubblici assunte con legge provinciale.
Adesso che la storia del gioco pubblico ha conosciuto una ulteriore evoluzione, in seguito all'accordo raggiunto in Conferenza Unificata, è probabilmente l'ora di scrivere una nuova pagina, ripartendo però dai presupposti originali. E affidandosi cioè alla ratio della riserva di legge, più volte esplicitata anche in qualche sentenza (come quella del Tar Lazio, sez. II, n. 4296/2005), che individuava nella “esigenza di contrasto del crimine e, più in generale”, e in quella di garantire l’ordine pubblico, la necessità di tutela dei giocatori, di controllo di un fenomeno che è suscettibile di coinvolgere flussi cospicui di denaro”.
E' dunque giunto il momento di rimettere in sesto l'ordinamento nazionale, dando certezze all'industria (che non è affatto una bestemmia, come si vorrebbe far passare, richiamando le presunte azioni di lobby e i “favori” alle multinazionali del gioco) e, soprattutto, ai cittadini, quali consumatori dei prodotti di giochi. Facendo tesoro dell'esperienza di questi anni e delle indicazioni provenienti dalle amministrazioni, che ora più che mai potranno partecipare in maniera attiva al processo di regolamentazione del comparto, essendo stabilito dallo stesso accordo della Conferenza Unificata. Per un equilibrio finalmente raggiunto, almeno sulla carta.
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