L'avvocato generale Ue: 'Restituzione rete scommesse potenzialmente restrittiva'

Peraltro, la restrizione alle libertà previste dai Trattati potrebbe essere giustificata da ragioni d’interesse pubblico, ad esempio dall’esigenza – affermata dal governo italiano – di assicurare continuità all’attività autorizzata di raccolta delle scommesse e quindi di assicurare che detta attività sia canalizzata in un ambito legale e controllato. Se questa esigenza sia o meno effettiva, sarà un dato valutabile dal giudice nazionale. L’Avvocato generale reputa, per inciso, la predetta esigenza “difficilmente comprensibile”, atteso che l’Italia ben conosce la data di scadenza delle concessioni ed è in grado di pubblicare nuovi bandi in modo sufficientemente tempestivo, tale da garantire il pronto subentro di nuovi concessionari”. 

E’ la posizione dell’Avvocato generale della Corte di Giustizia Europea, Nils Wahl sul caso ‘Laezza’,  indagata per avere raccolto scommesse in assenza di autorizzazione o licenza per conto di un allibratore straniero, la Stanleybet Malta Ltd, società maltese. 

Wahl è stato anche critico sulle eventuali “ragioni d’interesse pubblico che giustificherebbero la limitazione delle libertà previste dai Trattati, ma se cosi fosse il giudice nazionale dovrebbe pur sempre valutare la proporzionalità tra il mezzo utilizzato e il fine perseguito: per tale valutazione sarebbe quindi necessario conoscere il valore attuale dei beni oggetto di cessione forzosa e il loro livello di ammortamento, nel senso che, in linea di massima, un elevato valore e un minimo ammortamento dei beni potrebbero rendere la misura ablativa sproporzionata rispetto al fine d’interesse pubblico da perseguire”.

LA STORIA DEL CASO - La Guardia di Finanza della città di Cassino ha quindi sequestrato alla signora Laezza alcune attrezzature informatiche utilizzate per la ricezione di scommesse su avvenimenti sportivi e altri eventi e per la trasmissione delle scommesse medesime al predetto operatore economico estero del settore.
L’interessata ha impugnato il sequestro, lamentando di essere stata sottoposta a procedimento penale ingiustamente, in quanto la società per la quale essa operava – ossia, come detto, la Stanleybet – era stata estromessa dal mercato nazionale delle scommesse sportive a causa di provvedimenti normativi discriminatori o, comunque, contrari al diritto dell’Unione europea: trattasi, in particolare, del bando di gara indetto dall’Italia nel 2012 per l’affidamento in concessione di 2.000 nuovi diritti per l’esercizio delle scommesse ippiche e sportive. Tale bando del 2012, peraltro, è già stato oggetto di vari ricorsi pregiudiziali davanti alla Corte di giustizia UE.
Il Tribunale del Riesame di Frosinone ha sollevato una questione pregiudiziale, ritenendo che effettivamente potrebbero ravvisarsi profili di non conformità al diritto dell’Unione di una clausola della convenzione accessiva al bando secondo cui il titolare di una concessione deve impegnarsi, all’atto della cessazione del rapporto (per scadenza della concessione o per effetto di decadenza o revoca), a cedere in uso gratuito all’Agenzia dei Monopoli (ADM) o ad altro concessionario, su richiesta dell’ADM medesima e per il periodo da questa prestabilito, i beni aziendali necessari per l’esercizio dell’attività autorizzata.
Se tale disposizione si applica solo alle nuove concessioni (quelle, cioè, rilasciate a seguito del bando del 2012) e non a quelle già in corso al 2012, ci si troverebbe di fronte a una possibile discriminazione tra i vari operatori del settore.

 Ecco le conclusioni dell'avvocato Wahl nel dettaglio finale: 

86. Esaminerò anzitutto la questione dell’adeguatezza della misura controversa, e affronterò poi, in un secondo tempo, la questione della sua proporzionalità.
87. In primo luogo, per quanto attiene alla questione se la misura controversa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo o degli obiettivi fatti valere dallo Stato membro (esame dell’adeguatezza), è consentito nutrire alcuni dubbi.
88. Anzitutto, se non sembra potersi escludere che la cessione a titolo non oneroso, all’ADM o ad altro concessionario, dell’uso dei beni materiali ed immateriali di proprietà che costituiscono la rete di gestione e di raccolta di gioco, possa, nei casi – probabilmente rari – di rottura brusca del contratto di concessione per decadenza o revoca, essere idonea a garantire la continuità del servizio, ciò non sembra avvenire necessariamente nel caso in cui il contratto di concessione pervenga alla sua scadenza naturale.
89. Tornando al procedimento principale, emerge chiaramente dal decreto‑legge del 2012 [v. articolo 10, comma 9 octies, lettera b)] che le nuove concessioni scadranno il 30 giugno 2016. In tale contesto, il requisito di continuità dell’attività autorizzata di raccolta di scommesse, che sembra motivare la misura di cessione non onerosa controversa, risulta difficilmente comprensibile, in quanto la data di scadenza della concessione è un dato perfettamente noto all’amministrazione nazionale competente.
90. Peraltro, spetta al giudice del rinvio verificare che l’obiettivo di continuità del funzionamento delle reti autorizzate di gioco, al fine ultimo di canalizzare la domanda di gioco verso circuiti legali, supponendo che il perseguimento di detto obiettivo sia dimostrato, debba essere perseguito in maniera coerente e sistematica.
91. Analogamente, dalla disposizione controversa emerge che la cessione a titolo non oneroso dell’uso dei beni che costituiscono la rete di gioco non è imposta in maniera sistematica, ma soltanto «[d]ietro espressa richiesta di ADM», circostanza che, in assenza di precisazioni fornite a tal riguardo, fa affiorare un dubbio sulle condizioni precise alle quali essa è imposta e, pertanto, sul carattere adeguato e trasparente della misura controversa.
92. A tal riguardo, il governo italiano ha indicato, nelle sue osservazioni scritte, che la misura controversa si limita ad attribuire un potere contrattuale all’ADM, la quale non sarebbe affatto tenuta a richiedere la cessione gratuita dell’uso dei beni destinati alla gestione e alla rete di gioco, e che non potrebbe, in ogni caso, esercitarlo arbitrariamente. Interpellato sul punto in udienza, il governo italiano ha indicato di non poter fornire ulteriori indicazioni sulle condizioni in cui l’ADM si è avvalsa della misura controversa, in quanto quest’ultima non era mai stata attivata.
93. Spetta ancora una volta al giudice del rinvio verificare che la misura controversa sia applicabile, come sostenuto dal governo italiano, solo in ipotesi estreme e chiaramente circoscritte, al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi invocati da detto governo. Analogamente, spetta a tale giudice verificare che tale misura venga imposta in concreto in maniera non discriminatoria, obiettiva e trasparente.
94. In secondo luogo, nel caso in cui il giudice nazionale dovesse pervenire alla conclusione che il controverso obbligo di cessione a titolo non oneroso contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di interesse generale menzionati dal governo italiano, e che esso è imposto in maniera non discriminatoria, oggettiva e trasparente, egli dovrà inoltre verificare che la misura controversa non ecceda quanto necessario al conseguimento di detto obiettivo.
95. Anzitutto, spetta al giudice nazionale verificare che l’asserito obiettivo di continuità delle attività di raccolta di scommesse fra le concessioni rilasciate nel 2012, in seguito al decreto‑legge del 2012, e le concessioni che saranno concesse nel 2016, non poteva essere realizzato attraverso altri meccanismi, tenuto conto, segnatamente, della scadenza nota di queste ultime, come l’indizione, in tempo utile, di una nuova gara d’appalto – e, contestualmente, l’attribuzione rapida di nuove concessioni –, ovvero, molto più semplicemente, il rinnovo delle concessioni già attribuite, il che sembra una via più che probabile 1.
96. Spetterà poi al giudice del rinvio avere cura, in ciascun caso, di prendere in considerazione il valore dei beni interessati dall’obbligo di cessione a titolo non oneroso.
97. Se si conclude che tale valore, in particolare quello delle attrezzature informatiche destinate alla gestione e alla raccolta delle scommesse, è simbolico, alla luce, segnatamente, dell’importo di EUR 11 000 che gli offerenti devono in ogni caso versare quale base d’asta in forza dell’articolo 10, comma 9 octies, lettera c), del decreto‑legge del 2012, potrà allora concludersi per la proporzionalità della misura controversa.
98. Nella valutazione del valore di detti beni, il fatto, menzionato dal governo italiano, che essi sarebbero in tutto o in parte «ammortizzati» alla scadenza della concessione trascura, a mio avviso, due elementi fondamentali. Il primo è che la misura controversa è chiamata a operare non solo alla scadenza naturale della concessione, ma anche nel caso di una cessazione forzata e anticipata della concessione. Il secondo è che, anche supponendo che si ritenga che i beni che costituiscono l’oggetto della cessione non onerosa siano stati ammortizzati, ciò non implica affatto che il concessionario di cui trattasi non subisca un danno economico, in quanto questi si vede privato della possibilità di cederli a titolo oneroso in funzione del valore di mercato di tali beni.
99. Così, non si può escludere che una misura meno restrittiva, come una cessione forzata, ma a titolo oneroso, possa costituire una misura meno restrittiva che le autorità italiane sarebbero in grado di imporre al fine di conseguire l’obiettivo dichiarato di garantire la continuità del servizio di raccolta di scommesse.
100. Il giudice del rinvio dovrà pronunciarsi sulla necessità e sulla proporzionalità della misura di cui al procedimento principale tenendo conto di tutti questi parametri 2.
IV – Conclusione
101. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si propone alla Corte di rispondere alla questione sottoposta dal giudice del rinvio nei termini seguenti:
Gli articoli 49 TFUE e seguenti, nonché 56 TFUE e seguenti, devono essere interpretati nel senso che possono ostare a una clausola, contenuta in uno schema di convenzione di concessione ai sensi del diritto nazionale applicabile, la quale preveda l’obbligo, per un concessionario, di cedere l’uso dei beni materiali e immateriali di proprietà che costituiscono la rete di gestione e di raccolta del gioco all’atto della cessazione dell’attività di un concessionario per scadenza del termine finale della concessione o per effetto di provvedimenti di decadenza o revoca.
Per escludere tale ipotesi, spetta segnatamente al giudice del rinvio verificare che tale obbligo di cessione:
sia giustificato da motivi di interesse legittimo, il che implica un esame circostanziato dei motivi dedotti al riguardo dall’autorità pubblica concedente a sostegno di tale misura;
sia idoneo a contribuire alla realizzazione dell’obiettivo di interesse legittimo perseguito, il che rende necessario, nel caso in cui risulti che l’autorità pubblica concedente persegue un obiettivo di continuità del funzionamento delle reti autorizzate di gioco, che il giudice verifichi che detto obiettivo venga perseguito in maniera coerente e non discriminatoria, e
sia proporzionato rispetto all’obiettivo di interesse generale perseguito, ossia che esso non venga imposto arbitrariamente e non ecceda quanto necessario alla realizzazione di tale obiettivo. L’esame della proporzionalità implica in particolare un esame del valore venale delle attrezzature interessate da detta cessione.