"Lo schema di regolamento non risulta corredato né dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (Air) né dall’analisi tecnico-normativa (Atn). Tali strumenti - secondo quanto esplicitato dal d. P.C.M. n. 169 del 15 settembre 2017 ('Regolamento recante disciplina sull'analisi dell'impatto della regolamentazione, la verifica dell'impatto della regolamentazione e la consultazione') - sono volti a favorire 'la qualità del processo normativo' tramite l'individuazione 'dei fabbisogni e delle priorità' sottesi agli atti regolamentari adottati dalla Pubblica Amministrazione. Nel caso di specie, non sembrano sussistere adeguate ragioni per non adottare gli strumenti istruttori in precedenza richiamati - ragioni, peraltro, di cui non si fa menzione nella relazione istruttoria - con la conseguenza che la Sezione, in considerazione del rilievo che i predetti strumenti rivestono per valutare la qualità e l’effettività dell’intervento normativo, ritiene necessario invitare l’Amministrazione a predisporre l’Air e l’Atn concernenti il presente regolamento e a trasmettere tali atti alla Sezione stessa. Peraltro, detti atti rivestono nella presente fattispecie una particolare importanza, atteso il complesso quadro normativo generale in cui si inserisce l’intervento de quo".
Lo evidenzia il Consiglio di Stato nel sospendere l’espressione del parere sullo schema di regolamento recante adozione delle “Linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette dal gioco d’azzardo patologico" trasmesso dal ministero della Salute.
Quanto all’esame "dell’allegato al decreto - che occorre ribadire, sulla base dell’articolo 1, costituisce parte integrante del decreto stesso, ed è conseguentemente oggetto di valutazione della Sezione - si rileva che emergono alcune questioni meritevoli, necessariamente, di ulteriore approfondimento da parte dell’Amministrazione richiedente.
Una prima considerazione di carattere generale deriva dalla natura propria dell’atto normativo in questione (regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988), di pertinenza del Ministero della salute, in quanto espressione della competenza propria di questi.
Orbene, sotto tale profilo, la Sezione non può esimersi dal rilevare che alcune parti dell’allegato non paiono rientrare nella competenza esclusiva del Ministero della salute. In altri termini, il contenuto del documento elaborato dall’Osservatorio, sicuramente di grande pregio per la portata delle sue indicazioni e per la ricchezza della letteratura scientifica che ne è a fondamento, va però a costituire parte integrante del provvedimento normativo regolamentare adottato con decreto del Ministro della salute. Ad esempio, nella parte relativa alla 'Prevenzione attraverso iniziative di carattere educativo/formativo' si prevedono 'Programmi di formazione nelle scuole' sottolineando che gli interventi educativi realizzati nelle scuole sono tra le misure di prevenzione selettiva - rivolta cioè a specifiche sottopopolazioni con rischi o fattori di rischio significativamente sopra la media - più comuni e diffuse. Tali misure non sembrano rientrare nella esclusiva competenza del dicastero della salute, riguardando, appunto, gli interventi educativi da realizzare negli istituti scolastici", sottolineano i giudici.
I RILIEVI DEL CDS - "Inoltre, sempre a titolo di esempio, nel terzo ed ultimo capitolo, dedicato all’inquadramento legislativo/normativo ed alla disciplina del gioco pubblico, una parte è dedicata alle 'Proposte di modifica della normativa in materia di gioco pubblico' là dove 'al fine di rendere maggiormente efficace il sistema del giuoco pubblico si propone di introdurre un testo unico in materia, nella prospettiva di semplificazione della normativa, anche mediante un intervento organico sull’impianto sanzionatorio (carattere grassetto nel testo dello schema di decreto trasmesso) sia penale che amministrativo' prevedendo , in particolare: un’estensione delle categorie di reato previste dal decreto legislativo n. 231 del 2001, 'Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell’articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300' in tema di responsabilità amministrativa degli enti, con riferimento ai delitti previsti dall’articolo 4 della legge n. 401 del 1989, 'Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestine e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive', in materia di raccolta abusiva di scommessa, in tal modo estendendo, anche a tali fattispecie, la responsabilità amministrativa della persona giuridica dipendente da reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da persone che rivestono funzioni di rappresentanza, amministrazione o direzione; un’autonoma fattispecie di reato di evasione delle imposte sui giochi, in tema di prelievo erariale unico e imposta unica sulle scommesse, con una soglia di € 50.000 nell’ambito della disciplina penale in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto. Conseguentemente, si prevede l’applicazione della misura cautelare reale di cui all’articolo 322-ter del codice penale (sequestro preventivo per equivalente) anche per i casi di sottrazione o evasione delle imposte connesse ai giochi; l’affidamento in giudiziale custodia alle Forze di polizia (con facoltà d’uso, ovvero a titolo definitivo) delle attrezzature sottoposte a provvedimento cautelare, utilizzate per l’illecita attività (computer, stampanti, altro) per l’utilizzo nell’ambito di finalità istituzionali.
Orbene, appare di immediata evidenza che un contenuto - quale quello indicato - di proposta di modificazione, seppur sotto la veste della 'raccomandazione', della normativa di rango primario in materia di impianto sanzionatorio penale ed amministrativo, non possa costituire il contenuto di una norma di carattere secondario, per di più di esclusiva pertinenza del dicastero della salute.
Inoltre, la parte delle linee di azione riguardanti il percorso diagnostico terapeutico assistenziale (Pdta) per il paziente con disturbo da gioco d’azzardo contiene ampi riferimenti alla letteratura nazionale sull’argomento (pagina 15) e, nella parte finale, un elenco dei riferimenti bibliografici (da pagina 27 a pagina 32). Altre parti dell’allegato recano ulteriori riferimenti bibliografici. Si tratta di richiami che danno conto del complesso, approfondito ed articolato studio che ha condotto all’elaborazione delle linee guida e, tuttavia, atteso il valore normativo proprio del regolamento, andrebbero espunti dal suo interno tali analitici riferimenti alla letteratura scientifica, a meno che non si receda dall’idea che l’allegato debba costituire parte integrante dello schema regolamentare", si legge nella pronuncia del Consiglio di Stato.
"Nel documento allegato sono, poi, indicati i destinatari dello stesso: gli operatori del sistema dei Servizi pubblici per le Dipendenze e del privato sociale; i pazienti stessi; i loro familiari; gli amministratori pubblici; gli operatori dei servizi sanitari, socio-sanitari e sociali; gli operatori del sistema della giustizia; i gestori ed esercenti dei giochi leciti; quanti altri si occupano a vario titolo di gioco d’azzardo.
Al riguardo, a fronte di tale ampia indicazione di destinatari della normativa, appare opportuno che, alla luce delle specifiche competenze del dicastero proponente, vengano indicate le concrete modalità di attivazione delle linee di azione.
In conclusione, alla luce delle considerazioni fin qui espresse, la Sezione ritiene necessario che vengano forniti, con la sollecitudine consentita, chiarimenti in ordine agli aspetti sopra evidenziati, impregiudicata ogni valutazione in sede di parere definitivo.
Si raccomanda, fin da ora, un’attenta revisione del testo secondo le indicazioni della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 ('Guida alla redazione dei testi normativi')", concludono i giudici.