"Con il mio intervento vorrei offrire agli operatori del settore uno spunto chiarificatore sul contenuto e sulla portata della circolare Protocollo n. 557/PAS/U/015223/12001 del 6 novembre 2019, mediante la quale il ministero dell’Interno – dipartimento della Pubblica sicurezza si è occupato della efficacia dell'Intesa Stato-Regioni-Enti locali, sancita dalla Conferenza unificata n. 103/U del 7 settembre 2017, con particolare riguardo a ciò che essa prevede in materia di limitazioni orarie all’esercizio del gioco mediante gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lettere a e b del Tulps".
Queste le parole dell'avvocato del Centro studi As.Tro, Massimo Piozzi, intervenuto sulla circolare diffusa dal ministero dell’Interno in materia di limitazioni orarie.
"Il ministero dell’Interno - continua Piozzi - si è occupato di questo tema prendendo espressamente le mosse dalla sentenza del Tar Lazio n. 1460/2019, con la quale, in merito all’efficacia della suddetta Intesa e all’ampiezza del potere dei sindaci nello stabilire limitazioni orarie all’attività di gioco, si era pronunciato esprimendo i seguenti principi, in questa sede sinteticamente riportati, ma di cui la circolare offre invece una rappresentazione esaustiva:
1) In attesa che intervenga il previsto (ma mai emanato) decreto di recepimento dell’Intesa, la stessa riveste la valenza di una norma di indirizzo per l’azione degli Enti Locali costituendo, al contempo, un parametro di legittimità dei provvedimenti da essi adottati;
2) ciò implica che le indicazioni contenute nell’Intesa possano essere disattese solo laddove il Comune dimostri, in sede di motivazione, l’esistenza di particolari situazioni o fenomeni, legati allo specifico contesto del proprio territorio, che rendano necessario adottare soluzioni diverse dalla disciplina destinata a trovare applicazione sul piano nazionale;
3) inoltre, l’Intesa tutela anche lo spazio di autonomia e di competenza di ciascun livello di governo coinvolto e, a tal fine, essa subordina la definizione della distribuzione giornaliera dell’orario del gioco ad una previa intesa con l’Adm, portatore dell’interesse a salvaguardare le ragioni erariali connesse al gioco lecito;
4) pertanto, l’acquisizione dell’intesa con la Adm costituisce una regola procedurale, espressione del più generale principio di leale collaborazione, con la conseguenza che la sua violazione determina l’illegittimità del provvedimento adottato".
"Il quesito che molti si stanno ponendo - spiega Piozzi - riguarda la misura in cui tale circolare potrà vincolare gli organi di governo regionali e comunali ad attenersi ai principi indicati nella suddetta sentenza.
Bisogna immediatamente precisare che il contenuto della circolare non possiede elementi di carattere normativo (seppur di rango secondario e circoscritto al solo ambito amministrativo di competenza). È quindi priva di qualsiasi precetto vincolante.
La stessa è espressamente definita come atto di indirizzo dallo stesso organo che l’ha emanata (paragrafo 6, 2° capoverso).
La parte più interessante, dal punto di vista degli operatori del gioco, è contenuta nel paragrafo 6 intitolato 'Indicazioni finali per i signori Prefetti'.
Ai Prefetti viene segnalata, in uno spirito di leale collaborazione, 'l’opportunità che i contenuti dei paragrafi 2, 3 e 4 del presente atto di indirizzo (quelli che riportano i principi espressi dalla sentenza del Tar, Ndr) siano partecipati, nelle forme ritenute più opportune, ai Comuni delle rispettive Province'.
È inoltre previsto che i Prefetti dei capoluoghi di Regione, nella veste di rappresentanti dello Stato per i rapporti con le Autonomie, potranno valutare l’utilità di fornire alle amministrazioni regionali i ragguagli informativi contenuti nella circolare.
Si tratta di due passaggi rilevanti perché prendono in considerazione il ruolo dei Prefetti nei rapporti con le Regioni e gli Enti Locali, organi, questi ultimi, che stanno assumendo un protagonismo sempre più decisivo nella disciplina del settore del gioco.
Proveremo quindi ad esaminare in che misura e con quale efficacia i Prefetti potranno orientare, sulla base della circolare in esame, le scelte amministrative delle Regioni e del Comuni in materia di limitazioni orarie all’attività di gioco.
È bene subito precisare che il ruolo che i Prefetti potranno esercitare nei confronti dei Comuni, in particolare dei sindaci, a seguito di questa circolare, non attiene a quelle materie per le quali sono attribuiti al Prefetto poteri direttivi e di vigilanza sugli Enti locali, come, ad esempio, avviene per le funzioni che i Comuni esercitano per conto dello Stato (anagrafe, stato civile, elezioni) o che il sindaco svolge come ufficiale del Governo in materia di ordine pubblico e sicurezza oppure nel caso in cui il Comune sia commissariato per il venir meno degli organi di rappresentanza a seguito dello scioglimento del Consiglio Comunale per crisi politica o per infiltrazioni mafiose.
Precisato questo aspetto, si può quindi ritenere che, fatta eccezione per i Comuni commissariati, il ruolo che i Prefetti potranno svolgere, in attuazione della circolare in esame, potrà esplicarsi soltanto nell’ambito di quelle funzioni di indirizzo finalizzate a promuovere ed attuare il principio costituzionale di leale collaborazione tra lo Stato e gli Enti locali.
Tale cornice di riferimento è espressa in maniera ancor più esplicita e forse anche più incisiva in merito ai rapporti tra lo Stato e le Regioni, ove il Prefetto insediato presso i rispettivi capoluoghi rivesta il ruolo di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie.
L’esplicito richiamo, contenuto nella circolare all’art. 10, comma 1, lett. a, della legge 131/2003, esprime l’intento del ministero dell’Interno affinché i Prefetti si attivino con le Regioni, al fine di assicurare, nell’ambito del tema preso in esame, il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, allo scopo di orientare queste ultime a dare attuazione ai principi espressi nella richiamata sentenza del Tar Lazio.
E sappiamo quanto possa essere rilevante il ruolo delle Regioni in materia di disciplina delle limitazioni orarie riguardanti le attività legate al gioco lecito: quanto più dettagliate sono le norme di indirizzo, in materia di disciplina degli orari, contenute nelle leggi regionali, tanto più si restringe il margine di discrezionalità che i Sindaci possono utilizzare nell’esercizio dei poteri loro attribuiti dall’art. 50 del Tuel.
Possiamo quindi concludere che l’esaminata circolare del ministero dell’Interno, pur non possedendo un’efficacia vincolante diretta sull’attività amministrativa dei Comuni o su quella legislativa delle Regioni, rappresenta un importante tassello per una concreta applicazione del principio, di rango costituzionale, di leale collaborazione tra Stato, Regioni e Comuni.
Manca però all’appello un passo analogo da parte degli altri soggetti tenuti a 'collaborare': le Regioni ed i Comuni, la cui inerzia, rispetto a tale collaborazione, ha finora trovato conforto in un panorama giurisprudenziale particolarmente prudente nel dare concreta attuazione al principio di leale collaborazione, soprattutto quando si è trattato di assecondare qualsiasi norma restrittiva in materia di gioco lecito.
La sentenza del Tar Lazio n. 1460/2019, di cui il ministero ha condiviso i principi - conclude l'avvocato Piozzi - continua per ora a rappresentare (insieme alla sentenza gemella n. 6260/2019), solo un’isolata eccezione nel panorama giurisprudenziale sopra descritto".