In che modo e in quale misura la recente circolare del ministero dell'Interno può vincolare gli organi di governo regionali e comunali affinché gli stessi si attengano ai principi indicati nelle sentenze del Tar Lazio per cui i
limiti orari del gioco stabiliti dall'intesa in Conferenza unificata del 2017 hanno valore d'indirizzo?
È una domanda che si pongono tanti operatori del settore e a cui cerca di dare una risposta esaustiva il professor avvocato Fabio Maggesi (dello studio associato Meplaw), in un approfondito commento.
"L'intesa, come noto, riconosceva ai Comuni la possibilità di 'stabilire delle fasce orarie fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana del gioco. La distribuzione oraria va definita, d'intesa con l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, in una prospettiva il più omogenea possibile nel territorio nazionale e regionale'.
L'Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata doveva essere recepita con un decreto ministeriale, previo parere delle Commissioni parlamentari: ad oggi alcun decreto ministeriale è stato emanato. Invece un riferimento all'Intesa del 7 settembre 2017 è contenuto nella legge di Bilancio per il 2018, la legge n. 205/2017: l'art. 1, commi 1047 s.s., nel prevedere una proroga onerosa delle attuali concessioni di raccolta delle scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi, ivi compresi gli eventi simulati, indicava nel 30 settembre 2018 la data per l'indizione della gara per le nuove concessioni: a tal fine 'le Regioni adeguano le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all'intesa sancita in data 7 settembre 2017 in sede di Conferenza unificata'.
Quest'ultima disposizione, però, è da subito sembrata volta a dare concreta attuazione ad una sola parte dell'Intesa, quella sulla redistribuzione a livello territoriale degli esercizi in cui si pratica il gioco (sale scommesse, sale bingo, corner, ecc.) al solo fine di consentire l'avvio delle procedure di assegnazione delle nuove concessioni e garantire così maggiori entrate fiscali, complessivamente stimate in 468 milioni di euro per il 2018", puntualizza l'avvocato.
"Con l'adozione della menzionata intesa, il contenzioso amministrativo relativo alle distanze dai luoghi sensibili degli apparecchi di cui all'art. 110, sesto comma, Tulps non è tuttavia diminuito; anzi le ordinanze sindacali e i regolamenti comunali hanno continuato ad essere approvati in spregio all'Intesa, e andando a regolare in maniera disomogenea le varie realtà comunali.
Il ministero dell'Interno si è occupato di questo tema analizzando per l'appunto la sentenza del Tar Lazio n. 1460/2019, giunta all'esito del ricorso presentato dal gestore di un esercizio pubblico di giochi leciti, situato in un comune laziale, avverso l'ordinanza sindacale con la quale il primo cittadino aveva disciplinato gli orari di funzionamento di apparecchi automatici da gioco con vincite in denaro, di cui all'art. 110, sesto comma, Tulps.
Con tale provvedimento, l'Ente locale aveva limitato l'orario di funzionamento quotidiano dei predetti apparecchi dapprima a otto ore, bloccandole quindi per sedici ore, e l'aveva poi esteso, con una successiva ordinanza anch'essa impugnata dal ricorrente, ad undici ore (con un blocco per le tredici ore residue)", si legge ancora nel commento di Maggesi.
"Preme evidenziare che la sentenza del Tar Lazio n. 1460/2019, di cui il ministero ha condiviso i principi, continua per ora a rappresentare (insieme alla sentenza n. 6260/2019) un'isolata eccezione nel panorama giurisprudenziale.
Il Tar romano, in merito all'efficacia della suddetta Intesa e all'ampiezza del potere dei sindaci nello stabilire limitazioni orarie all'attività di gioco, si era pronunciato esprimendo alcuni importantissimi principi, che vengono egregiamente riassunti nella circolare oggetto di commento.
In primo luogo il Tar ha sancito che, in attesa che intervenga il previsto (ma, come detto, mai emanato) decreto di recepimento dell'Intesa, la stessa riveste la valenza di una norma di indirizzo per l'azione degli Enti locali costituendo, al contempo, un parametro di legittimità dei provvedimenti da essi adottati.
Il Collegio, nel caso di specie, ha ritenuto di doversi in parte discostare dall'orientamento giurisprudenziale (Tar Lazio, Roma, sentenza 18 dicembre 2018, n. 12322; Tar Veneto, 18 aprile 2018, n. 417) che si limita a ritenere l'Intesa non cogente, in quanto non recepita, e quindi in alcun modo vincolante, ritenendo, al contrario, che la mancata adozione del previsto decreto di recepimento non priva l'Intesa di qualsivoglia rilievo, e ciò in ragione del carattere condiviso del relativo contenuto, adottato allo scopo di dettare una disciplina uniforme ed omogenea sul territorio nazionale in esito al bilanciamento e ponderazione degli interessi di cui i soggetti partecipanti sono portatori, dovendo ritenersi le misure ivi previste come adottate in esito ad un giudizio di adeguatezza, necessità e proporzionalità atto a contemperare la polifonia di interessi coinvolti, convogliati in una decisione comune, la quale assume valenza di necessario parametro per l'esercizio dell'attività amministrativa.
Il secondo principio implica che le indicazioni contenute nell'Intesa possano essere disattese solo laddove il Comune dimostri, in sede di motivazione, l'esistenza di particolari situazioni o fenomeni, legati allo specifico contesto del proprio territorio, che rendano necessario adottare soluzioni diverse dalla disciplina destinata a trovare applicazione sul piano nazionale.
A tale scopo, la Conferenza ha indicato una serie di misure il cui fine è quello, da un lato, 'di realizzare una forte riduzione dell'offerta attraverso una sensibile contrazione dei punti vendita e un innalzamento dei loro standard qualitativi in un'ottica di contrasto al gioco d'azzardo patologico', nonché quello di 'definire un sistema di regole relative alla distribuzione territoriale e temporale dei punti gioco', garantendo omogeneità e regolamentazione uniforme sul territorio nazionale anche mediante istituzione di fasce orarie di blocco.
Inoltre, l'Intesa tutela anche lo spazio di autonomia e di competenza di ciascun livello di governo coinvolto e, a tal fine, essa subordina la definizione della distribuzione giornaliera dell'orario del gioco ad una previa intesa con l'Adm, portatore dell'interesse a salvaguardare le ragioni erariali connesse al gioco lecito.
Pertanto, l'acquisizione dell'intesa con la Adm costituisce una regola procedurale, espressione del più generale principio di leale collaborazione, con la conseguenza che la sua violazione determina l'illegittimità del provvedimento adottato. In tale prospettiva, la previsione adottata in sede di Conferenza Unificata in ordine alla necessità di una intesa con l'Adm, indica la necessità della previa acquisizione in ambito procedimentale del relativo apporto, costituendo espressione di un principio generale dell'ordinamento che intende garantire l'emersione di tutti gli interessi coinvolti al fine di attuare la ponderata comparazione e mediazione tra gli stessi, potendosi solo in tal modo contemperare le esigenze erariali – attribuite alla competenza esclusiva dello Stato - con le conseguenze sociali del gioco, la cui cura è affidata a più livelli di governo, ivi compresi gli Enti locali", afferma ancora il professore.
"Sorge spontaneo chiedersi in che modo e in quale misura la circolare del Ministero dell'Interno possa vincolare gli organi di governo regionali e comunali affinché gli stessi si attengano ai principi indicati nella menzionata sentenza.
Si rende necessario precisare che il contenuto della circolare non possiede elementi di carattere normativo (seppur di rango secondario e circoscritto al solo ambito amministrativo di competenza), è quindi priva di qualsiasi precetto vincolante. Essa viene definita come 'atto di indirizzo' dallo stesso organo che l'ha emanata, tuttavia è inserita una chiara segnalazione a tutti i prefetti, ai quali viene indicato, in uno spirito di leale collaborazione, 'l'opportunità che i contenuti dei paragrafi 2, 3 e 4 del presente atto di indirizzo (che riportano i principi espressi dalla sentenza del Tar) siano partecipati, nelle forme ritenute più opportune, ai Comuni delle rispettive Provincie'.
Ai prefetti dei capoluoghi di Regione, nella veste di rappresentanti dello Stato per i rapporti con le Autonomie, viene inoltre suggerito di 'valutare l'utilità di fornire alle Amministrazioni regionali i predetti ragguagli formativi'.
Si tratta di indicazioni da parte del ministero molto rilevanti perché prendono in considerazione il ruolo dei prefetti nei rapporti con le Regioni e gli Enti locali, organi, questi ultimi, che stanno assumendo un protagonismo sempre più decisivo nella disciplina del settore del gioco. Sarebbe stato tuttavia opportuno che il ministero si rivolgesse anche agli altri soggetti tenuti a 'collaborare per il rispetto del principio di leale collaborazione'.
Ma, andando al dunque, i prefetti potranno orientare, sulla base della circolare in oggetto, le scelte amministrative delle Regioni e del Comuni in materia di limitazioni orarie all'attività di gioco?
Il ruolo che i prefetti potranno svolgere, in attuazione della circolare in esame, potrà esplicarsi nell'ambito di quelle funzioni di indirizzo, finalizzate a promuovere ed attuare il principio costituzionale di 'leale collaborazione" tra lo Stato e gli Enti locali. Non a caso il ministero fa esplicito riferimento all'art. 10, comma 1, lett. a, della Legge 131/2003, che
stabilisce che in ogni Regione a statuto ordinario il prefetto, preposto all'ufficio territoriale del Governo, svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie.
E nell'esercizio delle predette funzioni, il rappresentante dello Stato cura in sede regionale 'a) le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, nonché il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, anche attraverso le conferenze di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, al fine di garantire la rispondenza dell'azione amministrativa all'interesse generale, il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle autonomie'.
Questo passaggio della circolare esprime l'intento del ministero dell'Interno affinché i prefetti si attivino con le Regioni, al fine di assicurare, nell'ambito del tema preso in esame, il rispetto del 'principio di leale collaborazione' tra Stato e Regione, allo scopo di orientare queste ultime a dare attuazione ai principi espressi nella richiamata sentenza del Tar Lazio.
Per tutto quanto sopra, si può concludere affermando che la circolare del ministero dell'Interno, pur non possedendo un'efficacia vincolante diretta sull'attività amministrativa dei Comuni o su quella legislativa delle Regioni, rappresenta un importante passaggio per una concreta applicazione del principio, di rango costituzionale, di 'leale collaborazione' tra Stato, Regioni e Comuni. Ci si augura che gli Enti locali ne facciano applicazione e che i Tar più illuminati possano invertire la rotta, e accogliere le indicazioni del ministero oltre che uniformarsi alla giurisprudenza amministrativa romana".