La lotta contro i rischi di dipendenza dai giochi d’azzardo può giustificare una riduzione degli aggi e dei compensi dovuti ai concessionari ma spetta al giudice nazionale identificare gli obiettivi effettivamente perseguiti da tale normativa nazionale. Queste, in estrema sintesi, le conclusioni cui è giunto l'avvocato generale della Corte di giustizia europea Athanasios Rantos, nell'ambito dei ricorsi (poi unificati) presentati tribunale europeo da diversi concessionari di gioco italiani contro la "tassa sui 500 milioni" prevista dalla legge di Stabilità per il 2015 e che aveva avviato un contenzioso giunto infine, appunto alla Corte europea, cui il Consiglio di Stato ha sottoposto alcune questioni pregiudiziali, sulle quali si attende ora la sentenza, entro uno o forse un paio di mesi. Aggiungendo, però, in modo tutt'altro che banale, che "la normativa nazionale controversa nei procedimenti principali sia idonea a costituire una restrizione delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 Tfue". Aprendo così, probabilmente, la strada per un possibile accoglimento delle richieste dei concessionari in sede nazionale.
LA RICOSTRUZIONE DELLA VICENDA - Mediante convenzioni di concessione concluse nel corso dell’anno 2013, a seguito di una gara pubblica indetta nel 2011, alcune società, ricostruisce la Corte di giustizia europea, sono state incaricate della gestione di giochi d’azzardo mediante apparecchi da intrattenimento in Italia. Il bando di gara fissava le modalità per stabilire l’aggio di tali concessionari.
Nel 2014 una normativa nazionale ha ridotto le risorse statali messe a disposizione, a titolo di aggio, dei concessionari suddetti per l’anno 2015. La legge in questione prevede che i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche ad essi affidate, versino anche, annualmente, oltre a quanto versato allo Stato ordinariamente, la somma di 500 milioni di euro, ciascuno in proporzione al numero di apparecchi ad esso attribuito alla data del 31 dicembre 2014. Essi ripartiscono le somme restanti, disponibili per i loro compensi e i loro aggi. In applicazione di tale normativa, si è proceduto alla liquidazione delle somme dovute di conseguenza nonché al prelievo ripartito tra tutti gli operatori della filiera del gioco d’azzardo, e non più soltanto tra i concessionari.
I concessionari hanno proposto dei ricorsi contro il prelievo, in quanto questo ridurrebbe in maniera importante il loro margine di profitto e sarebbe contrario al diritto dell’Unione. Il Consiglio di Stato, giudice di ultimo grado, ha sottoposto alla Corte alcune questioni pregiudiziali volte a stabilire, da un lato, se la normativa nazionale costituisca una restrizione della libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi garantite dagli articoli 49 e 56 Tfue e, dall’altro, se essa sia compatibile con il principio della tutela del legittimo affidamento.
Nelle sue conclusioni presentate in data odierna, l’avvocato generale Athanasios Rantos, ritiene che la normativa italiana sia idonea a costituire una restrizione delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 Tfue, dato che la riduzione delle risorse statali messe a disposizione dei concessionari, successivamente all’attribuzione delle concessioni, è idonea a pregiudicare la redditività degli investimenti effettuati da tali concessionari e a rendere meno attraente l’esercizio dell’attività dei giochi d’azzardo per questi ultimi.
L’avvocato generale esamina poi se le suddette restrizioni possano essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale.
Egli osserva che "la normativa in materia di giochi d’azzardo fa parte dei settori in cui esistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale". È questo il motivo per cui questi ultimi godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la scelta del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale. Tuttavia, le restrizioni che gli Stati membri impongono devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale e devono soddisfare anche il principio di proporzionalità.
Secondo il governo italiano, la normativa nazionale si inserisce in un contesto più ampio di riequilibrio del settore dei giochi d’azzardo previsto dalla legge italiana. Quest’ultima perseguirebbe l’obiettivo di ridurre la redditività dell’attività dei giochi d’azzardo al fine di lottare contro la diffusione di giochi illegali e di proteggere le fasce più deboli della popolazione dagli effetti connessi ai giochi d’azzardo, e segnatamente dal rischio di dipendenza dal gioco. A parere dell’avvocato generale, "simili obiettivi sembrano a prima vista idonei a costituire motivi imperativi di interesse generale tali da giustificare una restrizione della libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi".
Ciò premesso, incombe al giudice nazionale identificare gli obiettivi effettivamente
perseguiti dalla normativa italiana. A questo proposito, l’avvocato generale constata che "la legge italiana prevedeva effettivamente che il governo fosse autorizzato ad attuare il riordino delle disposizioni in materia di giochi pubblici, ma non ritiene che un siffatto riordino generale sia stato perseguito dalla normativa nazionale che ha ridotto le risorse statali per i concessionari".
Spetta al giudice italiano altresì verificare il carattere proporzionato delle restrizioni e accertare se la normativa nazionale, riducendo la redditività dell’attività dei giochi d’azzardo, sia necessaria per raggiungere gli obiettivi evocati dal governo italiano, e non vada oltre quanto è necessario per realizzarli.
A tal fine, tra le circostanze che il giudice nazionale deve valutare, non può essere
trascurato, ad avviso dell’avvocato generale, "il fatto che, pur avendo carattere temporaneo e parziale, la normativa in questione, lungi dall’essere una misura isolata, si iscrive nel quadro più ampio definito dalla legge di stabilità per il 2015 e concerne l’adozione di varie misure, ivi comprese misure di risanamento economico, nei settori più disparati".
Per quanto concerne il principio del legittimo affidamento, l’avvocato generale osserva che il rapporto contrattuale tra operatori economici e amministrazioni pubbliche legate al regime di concessione presenta un "carattere dinamico", che permette interventi statali giustificati da obiettivi di interesse pubblico. Da ciò egli trae la conclusione che "la natura evolutiva ed incerta della normativa in materia di giochi d’azzardo, nonché il carattere temporaneo del prelievo e il suo impatto limitato sulla redditività degli investimenti effettuati dai concessionari, fanno sì che l’intervento legislativo in questione sia ben lontano dall’essere eccezionale o imprevedibile".
In conclusione, secondo l’avvocato generale, il principio della tutela del legittimo affidamento non osta, in linea di principio, ad una normativa nazionale la quale riduca, per un anno determinato e per importi limitati, l’aggio stipulato in una convenzione di concessione di giochi d’azzardo mediante apparecchi eroganti vincite in denaro. Spetta però al giudice del rinvio verificare, nell’ambito di una valutazione concreta dell’insieme delle circostanze pertinenti, se tale principio sia stato rispettato.