Il Tar Piemonte respinge una serie di ricorsi di esercenti contro i limiti orari previsti da alcuni comuni piemontesi per il funzionamento delle slot machine. Secondo il tribunale "che l’ordinanza sindacale di cui all’art. 50 comma 7 Tuel possa essere utilizzata dalle amministrazioni comunali per disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco è stato confermato di recente dalla Corte Costituzionale con sentenza 18 luglio 2014 n. 220; ha osservato la Corte che 'così come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa di legittimità e di merito, proprio la disposizione censurata (art. 50 comma 7 Tuel) può fornire un fondamento legislativo al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco...'.
In particolare, la Corte ha richiamato l'evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità sia di merito, la quale "ha elaborato un'interpretazione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione": ciò, nel senso che, in forza della generale previsione dell'art. 50, comma 7, cit., 'il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale'.
La ricorrente lamenta che, nel caso di specie, l’ordinanza sindacale impugnata non sia stata preceduta dall’approvazione degli indirizzi da parte del consiglio comunale, così come previsto dall’art. 50 comma 7 Tuel. La censura non può essere condivisa, dal momento che, secondo condivisibili principi giurisprudenziali, la mancata approvazione di indirizzi da parte del consiglio comunale non paralizza l'attività del Sindaco: il Sindaco, infatti, ha il potere di regolare gli orari degli esercizi indipendentemente dal previo atto di indirizzo consiliare, posto che l'art. 50 co. 7 d.lgs. n. 267 del 2000 impone un vincolo di conformità all'ordinanza del Sindaco solo laddove gli indirizzi del consiglio comunale siano già stati espressi, ma non subordina l'esercizio del potere di fissare gli orari alla previa adozione di un atto di indirizzo del consiglio comunale.
E’ stato affermato, a questo riguardo, che 'un'ordinanza sindacale, avente ad oggetto gli orari di apertura delle sale da gioco, non deve essere necessariamente adottata sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, come previsto dall'art. 50 comma 7, t.u. 18 agosto 2000, n. 267, atteso che, per quanto riguarda i criteri regionali, la suddetta norma, con l'inciso 'eventualmente indicati' ha testualmente escluso la tassatività e obbligatorietà di tali criteri regionali, con la conseguenza che non ha alcun rilievo giuridico la loro mancanza; inoltre la mancata approvazione di indirizzi espressi dal Consiglio comunale non paralizza l'attività del Sindaco, titolare del relativo potere di ordinanza, ma comporta per lui un legittimo e più ampio esercizio della propria discrezionalità nell'individuazione delle misure ritenute più efficaci per il perseguimento delle finalità perseguite, senza previa fissazione di vincoli da parte del Consiglio'".
L’ordinanza sindacale impugnata si configura come atto amministrativo generale. Trova quindi applicazione l’art. 13 della legge n. 241/1990, che al primo comma statuisce che le norme sulla partecipazione 'non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione' (in tal senso, in un caso analogo, si è recentemente espresso il Tar Latina nella sentenza 16 settembre 2015 n. 616).
L’Amministrazione resistente non aveva dunque nessun obbligo di confrontarsi preventivamente con le associazioni di categoria degli operatori del settore, né tantomeno con i singoli soggetti interessati, quale il ricorrente.
La ricorrente ha dedotto vizi di eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento, nonché di contraddittorietà e incoerenza, sul rilievo che l’ordinanza impugnata sarebbe caratterizzata da un approccio parcellizzato alla tematica del contrasto alla ludopatia, finendo per colpire solo talune tipologie di giochi (le slot machines), senza però toccare tutte le altre (es. gioco online, gratta e vinci); il che non solo creerebbe una immotivata disparità di trattamento tra le diverse tipologie di giochi, ma produrrebbe un effetto palesemente irragionevole nella misura in cui, anziché contrastare il gioco compulsivo, determinerebbe l’unico effetto di indurre soggetti ludopatici a rivolgersi ad altre tipologie di giochi, per di più meno controllate e controllabili, e quindi più rischiose. La censura non può essere condivisa.
Intanto, va osservato che l’ordinanza sindacale impugnata, nel sottoporre a limitazioni temporali l’utilizzo degli apparecchi da gioco con vincita in denaro di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del Tulps, e non altre tipologie di giochi, ha dato legittima applicazione alla legge regionale piemontese n. 9/2016, il cui art. 6 ha previsto l’introduzione da parte dei comuni di limitazioni temporali con specifico riferimento all’esercizio del gioco 'tramite gli apparecchi di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del Tulps'; sicchè censure di disparità di trattamento potrebbero essere formulate, tutt’al più, sotto forma di eccezioni di incostituzionalità della citata legge regionale – in disparte ogni considerazione sulla loro fondatezza – ma certamente non hanno alcun fondamento giuridico se formulate, come nel caso di specie, nei confronti del solo provvedimento sindacale applicativo della legge regionale.
In ogni caso, il principio di uguaglianza impone discipline eguali per situazioni eguali e discipline diverse per situazioni diverse, con il limite generale di proporzionalità e ragionevolezza. In relazione alla disciplina dei giochi leciti, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo più volte di affermare la più elevata pericolosità, ai fini del rischio di determinare forme di dipendenza patologica, dei giochi cui si riferisce il provvedimento impugnato, evidenziando che gli apparecchi a ciò destinati, 'per la loro ubicazione, modalità, tempistica, danno luogo - più di altre - a manifestazioni di accesso al gioco irrefrenabili e compulsive, non comparabili, per contenuti ed effetti, ad altre forme di scommessa che possono anch'esse dare dipendenza, ma in grado ritenuto (ragionevolmente) dal legislatore di gravità ed allarme sociale assai minore e, perciò, non necessitante di apposita e più stringente tutela preventiva mirata'.
E’ stato sottolineato, in particolare che, tra i giochi leciti con vincita in denaro, 'slot machine e videolottery paiono i più insidiosi nell'ambito del fenomeno della ludopatia, in quanto, a differenza dei terminali per la raccolta delle scommesse, implicano un contatto diretto ed esclusivo tra l'utente e la macchina, senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo psicologico legato al senso del pudore, l'ossessione del gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica'".
Secondo il tribunale "la maggiore pericolosità di tali tipi di apparecchi è supportata da fonti scientifiche: fra i numerosi contributi merita di essere segnalato lo studio 'Dipendenze Comportamentali/Gioco d'azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi' curato dal Ministero della Salute, nel quale si afferma, tra l’altro, che 'le lotterie istantanee, per le loro caratteristiche legate alla velocità, facilità e diffusione nei contesti quotidiani (supermercati, bar, tabacchi, ecc.), fanno parte dei cosiddetti 'giochi hard', cioè a più rischio di creare un legame di dipendenza, e maggiormente capaci di intercettare fasce di popolazione finora più estranee al gioco d’azzardo (bambini, casalinghe, anziani, famiglie)'.
Infondata è anche la censura di disparità di trattamento formulata con riferimento al gioco online, non intaccato dai provvedimenti impugnati, tenuto conto che l’amministrazione comunale non ha il potere di intervenire su tale tipologia di gioco e che la parità di trattamento invocata dalla parte ricorrente si risolverebbe, assurdamente, nell’impossibilità per le amministrazioni comunali di arginare il fenomeno del gioco patologico a tutela delle fasce più esposte della comunità locale, anche con riferimento alle tipologie di gioco per le quali la legge riconosce loro facoltà di intervento.
Da ultimo, l’uniformità di regolamentazione oraria stabilita dall’amministrazione comunale per le sale giochi dedicate e gli altri pubblici esercizi con attività promiscua appare ragionevolmente giustificata dall’intento di prevenire la trasmigrazione degli utenti dall’una all’altra tipologia di esercizi, fenomeno che verosimilmente si verificherebbe in caso di diversificazione degli orari.
La censura con cui la ricorrente deduce il difetto d’istruttoria, per non avere l’amministrazione effettuato specifiche o, comunque, adeguate indagini in ordine all’incidenza del fenomeno della ludopatia sul territorio comunale, non merita condivisione. Nell’attuale momento storico, la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della popolazione costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale".
Secondo i giudici quindi "l'ordinanza impugnata, in disparte ogni considerazione in ordine alla sua natura di atto generale, è adeguatamente motivata con riferimento all’esigenza di tutela della salute pubblica e del benessere individuale e collettivo.
Come è noto, il principio di proporzionalità trova origine nella giurisprudenza costituzionale ed amministrativa tedesca ed è stato successivamente fatto proprio dalla Corte di Giustizia Ue, specialmente in materia di sanzioni, di aiuti di Stato, di deroghe alle regole della concorrenza, assurgendo così a principio generale dell’ordinamento comunitario".