Mentre gli operatori del gioco piemontesi attendono la pronuncia della Corte costituzionale sulla legittimità della legge regionale sul Gap, il Tar di Torino torna a bocciare i ricorsi di alcune società contro l'applicazione del “distanziometro” da parte dei Comuni.
Nello specifico a Murisengo, comune di circa 1400 in provincia di Alessandria.
Secondo i giudici, che rigettano le censure avanzate dai titolari di alcuni locali che si sono visti vietare la collocazione di apparecchi da gioco per la vicinanza con strutture ricettive per categorie, “la necessità di una preventiva 'mappatura' dei luoghi sensibili è priva di interesse per le ricorrenti; una volta chiarito (sulla base di quanto rilevato sub b) che la misurazione della distanza è corretta e che sono situati a meno di 300 metri da un luogo sensibile, risulta irrilevante che tale misurazione sia stata o no preceduta dall’invocata mappatura, che non avrebbe comunque potuto incidere sullo stato di fatto”.
Inoltre, la sentenza non accoglie “l’asserita retroattività delle disposizioni regionali, che non avrebbero fatto esplicitamente salve le attività già in essere, incidendo negativamente sulle prerogative imprenditoriali e sull’affidamento ingenerato negli operatori del settore”. Per i giudici infatti “non risponde a verità che la normativa regionale sia retroattiva. La legge regionale dispone pro futuro e prevede un regime transitorio con scansione temporale differenziata per i gestori di pubblici esercizi (cioè per soggetti che, in linea di principio e come già osservato, dovrebbero trarre il proprio sostentamento da attività del tutto diverse rispetto all’accessoria gestione di una macchina Awp) e per i gestori di sale giochi”.
Poi, “la legge regionale non è poi certo direttamente volta a disciplinare i rapporti concessori tra le parti e/o tra le parti e lo Stato (né potrebbe esserlo), ma è unicamente funzionale ad un dichiarato intento di tutela della salute, oltre che di organizzazione delle attività commerciali sul territorio, aspetti che rientrano nella materia della tutela della salute e nelle ordinarie prerogative di pianificazione urbanistica e quindi di governo del territorio, per le quali sussiste una competenza normativa regionale”.
Con riferimento alle problematiche “inerenti il fenomeno delle ludopatie nonché all’uso di strumenti limitativi di accesso alle forme ritenute più dannose di gioco (in specifico le Awp e le slot in genere) ed alla riduzione del loro numero assoluto, non può dubitarsi che il legislatore nazionale abbia dato da tempo indicazioni inequivoche e restrittive, segnalando l’esigenza di una regolamentazione anche della collocazione di questi apparecchi, al fine di renderli meno accessibili alle persone più vulnerabili o in condizione di maggiore vulnerabilità.
In tale contesto, alla luce della giurisprudenza tanto costituzionale che comunitaria menzionate, e considerato che la normativa in questione non è retroattiva ma dettata pro futuro, dotata di congruo periodo transitorio e solo indirettamente incidente su rapporti di durata, le prospettate censure di illegittimità costituzionale con riferimento alla presunta lesione dell’affidamento o di situazioni consolidate appaiono manifestamente infondate”, si legge ancora nella sentenza.
La stessa conclusione, evidenzia il Tar, “vale per quanto riguarda il preteso contrasto con la disciplina statale relativa alla ricollocazione dei punti di raccolta del gioco dettata dall’art. 7 comma 10 del D.L. n. 158/2012. Si è già rilevato che nella citata sentenza n. 108/2017 la Corte costituzionale ha riconosciuto la facoltà delle regioni di intervenire in materia, evidenziando che 'dalla citata norma statale si ricava soltanto il principio della legittimità di interventi di contrasto della ludopatia basati sul rispetto di distanze minime dai luoghi “sensibili”, non anche quello della necessità della previa definizione della relativa pianificazione a livello nazionale'. A tutt’oggi la pianificazione prefigurata dalla disposizione statale non è intervenuta, perché l’intesa Stato-Regioni del settembre 2017 non è mai stata recepita con il previsto decreto ministeriale e quindi non ha valore cogente (cfr. in tal senso Tar Veneto, sez. III, n. 417 del 18 aprile 2018); quindi, vale ancora quanto affermato dalla Corte costituzionale nella stessa sentenza, secondo cui non si può ritenere 'che la mancanza di detto decreto paralizzi sine die la competenza legislativa regionale'.
I ripetuti richiami alla sentenza della Corte costituzionale n. 108/2017 (pronunciata nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Puglia n. 43/2013 riguardante il 'distanziometro' ivi previsto) sono sufficienti per escludere la fondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale sollevati in ordine all’art. 5 della L.R. piemontese n. 9/2016, in particolare, con le censure sintetizzate al precedente punto 5.2) sub e) e così enunciate: 'contrasto con gli artt. 3, 5, 41, 117 co. 2 lett. e) e 117, co. 3, della Costituzione e, ob relationem, dell’art. 7, comma 10 del d.l. n. 158 del 2012'.
Quanto alla pretesa 'violazione del principio di leale cooperazione fra Stato e Regioni', si è già detto che l’intesa Stato-Regioni del settembre 2017 non è mai stata recepita con il previsto decreto ministeriale e quindi non ha valore cogente; in ogni caso non può certo imputarsi alla Regione Piemonte di aver svolto la propria (antecedente) attività legislativa in presunta violazione della 'leale collaborazione' nei confronti dello Stato per non aver puntualmente rispettato una intesa non recepita nelle forme previste dallo Stato stesso; si aggiunga che lo stesso testo dell’intesa definitivamente approvato e complessivamente letto prevederebbe un impegno delle parti a garantire, entro il 30 aprile 2018, per la sola Regione Piemonte la 'rottamazione' di circa 9647 apparecchi Awp, con una complessiva riduzione di circa il 33 percento delle dotazioni complessivamente esistenti al 31.12.2016 sul territorio e stabilisce che 'le disposizioni specifiche in materia previste in ogni Regione o Provincia autonoma se prevedono una tutela maggiore continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia'”.
I giudici amministrativi poi ne approfittano per tornare sull'ormai famigerato “effetto espulsivo” del gioco legale causato dalle leggi regionali.
“A sostegno delle proprie tesi le parti ricorrenti affermano che 'la delimitazione imposta (300 metri) comporta, di fatto, l’impossibilità di esercitare il gioco lecito mediante gli apparecchi di cui all’art. 110, co. 6 Tulps, nell’ambito dei confini amministrativi del territorio comunale'; e che 'il limite distanziometrico imposto, infatti, non consente alcuna ubicazione alternativa e legittima degli apparecchi, nell’ambito del centro urbano del Comune'; ciò sarebbe dimostrato dalla perizia depositata in giudizio 'dalla quale emerge che calcolando una trade area pedonale di 300 metri dai luoghi sensibili, l’analisi del dato degli esercizi commerciali evidenzia che la maggioranza dei punti censiti dell’intero Comune appartenenti alle categorie bar, tabaccherie e circoli privati (93 percento) sarebbe interessata dagli effetti espulsivi degli apparecchi comma 6a)'.
Per quanto suggestive, anche le censure ora in esame appaiono al Collegio manifestamente infondate.
Premesso che la libera iniziativa economica risulta tutelata dall’art. 41 della Costituzione nel limite in cui non si esplichi in contrasto con 'l’utilità sociale' o 'in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana', si rileva innanzitutto che il preteso effetto espulsivo nel Comune di Murisengo non ha quella natura assoluta che sembra affermata nei ricorsi; la perizia depositata dalle ricorrenti, infatti, evidenzia che almeno uno dei 13 bar esistenti nel territorio comunale non è soggetto agli effetti del 'distanziometro' perché esterno al prefissato limite dei 300 metri da luoghi sensibili.
In realtà, occorre preliminarmente domandarsi se sia corretto, in relazione agli effetti di una legge regionale, prospettare un effetto espulsivo riferito a singoli comuni; e il Collegio non può esimersi dall’evidenziare l’irrazionalità di un’impostazione del problema secondo cui una legge regionale sarebbe o meno sospettabile di incostituzionalità in ragione del diverso comune nel quale se ne valuta l’applicazione.
Pare al Collegio che, al più, l’effetto espulsivo, per essere rilevante al fine della prospettazione di una questione di legittimità costituzionale, dovrebbe essere evidenziato in riferimento al complessivo territorio regionale e non potrebbe neppure partire dal presupposto di dover 'garantire' la presenza di Awp in ogni singolo comune, tanto più in una regione che conta 1197 comuni, molti dei quali cosiddetti 'polvere' o caratterizzati da ampie conurbazioni tra il centro principale e le cittadine limitrofe. Né la carenza di allegazione sul punto è colmabile attraverso una Ctu, che è per definizione un mezzo di valutazione della prova già offerta e non un mezzo esplorativo per costruire elementi di prova non prospettati in giudizio.
L’effetto espulsivo viene inoltre argomentato sottolineando (sempre con riferimento al territorio del Comune di Murisengo) l’effetto di 'ghettizzazione' che deriverebbe dalla rilocalizzazione degli esercizi dotati di apparecchi Awp in zone esterne al centro abitato, prive di vocazione commerciale; effetto contrastante anche con le indicazioni contenute nell’intesa Stato-Regioni del settembre 2017.
In proposito si deve rilevare che l’entrata in vigore della L.R. n. 9/2016 e la sua applicazione impongono alle amministrazioni locali di adeguare i piani regolatori e la strumentazione urbanistica alle istanze poste dalla normativa sopravvenuta, recependo le finalità dettate dalle disposizioni regionali in modo da consentire comunque una organizzazione dell’attività degli apparecchi Awp.
In sostanza l’entrata in vigore di una nuova disposizione di legge che incide sull’allocazione di un determinato esercizio/servizio impone alle amministrazioni locali di tenere conto, nella propria pianificazione, dei divieti di legge e comunque dei nuovi valori sui quali la pianificazione dovrà in qualche modo modellarsi, sì da garantire l’obiettivo della legge stessa, che nel caso in esame è, in estrema sintesi, allontanare dalle zone centrali e più accessibili gli apparecchi Awp, contestualmente però individuando aree accessibili per l’esercizio delle attività di gioco lecito mediante tali apparecchi.
D’altro canto la stessa intesa Stato-Regioni, più volte evocata, sembra sposare l’impostazione qui privilegiata là ove stabilisce 'le Regioni e gli Enti locali - al fine di una maggiore efficacia nella prevenzione…- adotteranno nei rispettivi piani urbanistici e nei regolamenti comunali criteri che, tenendo anche conto della ubicazione degli investimenti esistenti relativi agli attuali punti vendita con attività di gioco prevalente, …consentano una equilibrata distribuzione nel territorio …'.
L’intesa demanda cioè alla sede propria e ragionevole – la pianificazione urbanistica – la concreta individuazione di aree 'disponibili' per l’ubicazione dell’attività.
Potrebbe obiettarsi che la legge regionale ha dettagliato una serie di luoghi sensibili numerosa, che come tali trovano applicazione a prescindere da eventuali interventi pianificatori imponendo limiti all’attività.
L’affermazione è condivisibile ma il Collegio ritiene che le parti ricorrenti non abbiano correttamente dimostrato censurabili 'effetti espulsivi' ove si consideri l’intero territorio ragionale e si demandi alla sede propria – la pianificazione urbanistica – l’individuazione di aree compatibili, così concretizzando il possibile insediamento delle attività nel rispetto dei divieti di legge.
Resta evidente come l’effetto certo (e opinabile ma non per questo sospettabile di illegittimità costituzionale) della soluzione adottata dal legislatore regionale piemontese è quello di ridurre significativamente la possibilità di offrire il gioco delle Awp in contesti che non sono specificamente deputati al gioco (quali bar, tabaccherie ecc.) e che per ciò solo sono potenzialmente oggetto di accesso da parte di un numero di clienti molto elevato (potenzialmente e statisticamente ascrivibile alle categorie vulnerabili), i quali o non frequenterebbero locali specificatamente dedicati al gioco o, per il peculiare contesto in cui il servizio è offerto (normale esercizio commerciale destinato fisiologicamente ad una capillare diffusione), percepiscono il servizio Awp come innocuo.
Da ultimo le quantomeno proclamate finalità del legislatore nazionale di circondare di maggiori cautele questo tipo di attività lecita (addirittura prevedendo l’uso della tessera sanitaria per il gioco e puntuali requisiti normativi di sicurezza ed avvisi di rischio per i luoghi a tal fine deputati) sono verosimilmente, ove serie, strutturalmente incompatibili con una gestione che avvenga in forma capillare e contestuale ad attività che fisiologicamente richiedono un elevato e quindi accessibile smercio di prodotti di uso quotidiano.
Come già affermato dal giudice delle leggi per altro delicato settore in cui le politiche di prevenzione suscitano ampio dibattito e possono essere opinabili ma non per questo sindacabili in sede giudiziaria (i vaccini): rientra 'nella discrezionalità - e nella responsabilità politica - degli organi di governo apprezzare la sopraggiunta urgenza (ndr in questo caso mera 'esigenza') di intervenire, alla luce dei nuovi dati e fenomeni epidemiologici frattanto emersi, anche in nome del principio di precauzione che deve presidiare un ambito così delicato per la salute di ogni cittadino come è quello della prevenzione' (Corte cost. n. 5/2018 par. 6.4)”.