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Il professor Marini: 'Distanziometro ed effetto espulsivo, profili di incostituzionalità'

  • Scritto da Anna Maria Rengo

Il presidente emerito della Corte costituzionale sottolinea i possibili contrasti con norme costituzionali delle leggi regionali che introducono distanziometri che determinano un effetto espulsivo del gioco.

"Le leggi regionali che introducono la previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi sensibili (c.d. distanziometro) così vincolanti da determinare, in concreto, il c.d. effetto espulsivo" sono "astrattamente suscettibili di dare luogo a contrasti" con diverse norme costituzionali: con l’art. 41 Costituzione e la libertà di iniziativa economica privata; con i principi di uguaglianza e ragionevolezza sanciti dall’art. 3, in rapporto all’art. 41; con l’art. 117, comma 1, in relazione all’articolo 1, del 1° protocollo addizionale alla Cedu (Protezione della proprietà) e agli artt. 16 (Libertà di impresa) e 17 (Diritto di proprietà) della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, sotto i profili della tutela della proprietà e della libertà di iniziativa economica e del legittimo affidamento; con riferimento al principio di razionalità e ragionevolezza di cui all’art. 3 Costituzione in rapporto all’art. 32.

Queste le conclusioni cui giunge il professore e avvocato Annibale Marini, presidente emerito della Corte costituzionale, già componente del Consiglio Superiore della Magistratura e professore emerito di Diritto privato, in un parere commissionatogli al fine di verificare se vi siano profili di illegittimità costituzionale delle leggi regionali che introducono la previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi cosiddetti sensibili, frequentati, cioè, "da categorie di soggetti che si presumono particolarmente vulnerabili di fronte alla tentazione del gioco d’azzardo", un tema decisamente "caldo" e che continua a tenere banco nelle aule di tribunali e in quelle della politica nazionale e regionale.

LE PRECEDENTI PRONUNCE DELLA CONSULTA - Nel rispondere al quesito, anche attraverso una ricostruzione della disciplina di riferimento, il professore evidenzia che "la riconducibilità della disciplina del gioco alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, in particolare, è stata più volte riconosciuta dalla Corte costituzionale in relazione a disposizioni volte a contrastare il gioco illegale, a disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e ad individuare i giochi leciti", ma che le pronunce con cui la stessa è intervenuta "sono limitate al versante del riparto di competenza normativa tra Stato e Regioni e non si estendono al contenuto della regolamentazione concretamente adottata, sul quale la Corte non si è ancora pronunciata".

L'EFFETTO ESPULSIVO DEL DISTANZIOMETRO - Dopo aver chiarito l'accezione dell'effetto espulsivo, ossia "l’effetto per il quale l’astratta previsione di un limite minimo di distanza fra i locali che ospitano apparecchi da gioco e luoghi sensibili si trasforma, all'atto della concreta applicazione, in qualcosa d'altro, cioè nel divieto radicale di mantenere o aprire esercizi con apparecchi da gioco", il professore sottolinea che "in simili evenienze, l'intento regolatorio e conformativo del distanziometro rischierebbe di produrre risultati in tutto analoghi a quelli di un provvedimento proibizionistico che, da un lato, sarebbe integralmente ablativo delle posizioni giuridiche degli operatori economici del settore e, dall'altro, danneggerebbe gli stessi utenti del gioco, nella fruizione di un'attività pienamente lecita".

Ed è "proprio in relazione a tali ipotesi limite che deve essere verificato il rispetto del complesso bilanciamento tra i diversi principi costituzionali che vengono in rilievo.
Occorre, infatti, ricordare che dietro la materia della regolazione dei giochi insistono rilevanti interessi costituzionali: la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, che fa capo in via esclusiva allo Stato; la tutela della salute, rispetto alla quale il Legislatore statale concorre con quello regionale; la libertà d’iniziativa economica degli operatori del settore e la tutela dell’affidamento di quanti abbiano investito in esso; il ruolo degli enti locali che, nel quadro delle leggi statali e regionali, sono istituzionalmente preposti alla cura delle comunità di riferimento".

EFFETTO ESPULSIVO E LIBERTA' DI INIZIATIVA ECONOMICA - Marini si sofferma dunque sull'articolo 41 della Costituzione, che tutela la libertà di iniziativa economica privata, evidenziando che ai sensi dello stesso "sono ammissibili limitazioni della libertà d’iniziativa economica privata, solo allorquando risultino giustificate dall’esigenza di tutelare interessi di rango costituzionale e purché le relative misure risultino congrue e proporzionali rispetto alla stessa limitazione".
In tal senso, "una disposizione di legge che introduca la previsione di un limite minimo di distanza fra i locali che ospitano apparecchi da gioco e luoghi sensibili – pur astrattamente legittima, in quanto rispondente a indubbie esigenze di utilità sociale – rischia di porsi in contrasto con la libertà di iniziativa economica dei privati, vincolandola in modo incongruo e sproporzionato, laddove individui un numero così eccessivo di punti sensibili o distanze minime così elevate da vietare integralmente o quasi l’esercizio sul territorio di un’attività economica lecita autorizzata dallo Stato".

L’effetto espulsivo si verifica "non solo nelle ipotesi in cui si raggiunga una percentuale identica o prossima alla totalità, e dunque al 100 per cento, del territorio della Regione, ma anche laddove si superino soglie più basse ma tali da rendere non attrattiva l’attività economica e da risultare non proporzionate. In mancanza della fissazione di una soglia minima da parte di una legge cornice statale – che pure sarebbe auspicabile – non potrà che essere la Corte costituzionale a valutare se la percentuale di esclusione debba considerarsi ragionevole".

EFFETTO ESPULSIVO E UGUAGLIANZA - Altro profilo di riflessione è quello del possibile contrasto di una disciplina regionale introduttiva del c.d. distanziometro con i principi di uguaglianza e ragionevolezza sanciti dall’art. 3 Costituzione, in rapporto all’art. 41.
A tale proposito, Marini osserva che "il possibile vizio potrebbe annidarsi in una legge che, senza tenere in alcun conto le specifiche e diverse realtà dei Comuni che ricadono nel territorio regionale (di estensione e popolazione naturalmente diverse tra loro), introduca un distanziometro rigido e anelastico di 500 metri, ignorando del tutto le specificità dei singoli contesti e accomunando irragionevolmente sullo stesso piano realtà metropolitane e piccoli Comuni".

EFFETTO ESPULSIVO E DIRITTO DI PROPRIETA' - Una norma regionale sul distanziometro che determini un effetto espulsivo, prosegue il professore, "potrebbe porsi un contrasto con l’art. 117, comma 1, della Costituzione, in relazione all’articolo 1, del 1° protocollo addizionale alla Cedu (Protezione della proprietà) e agli artt. 16 (Libertà di impresa) e 17 (Diritto di proprietà) della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, sotto i profili della tutela della proprietà e della libertà di iniziativa economica e del legittimo affidamento, laddove la legge regionale introduttiva di un distanziometro eccessivamente stringente andasse ad incidere su attività già autorizzate e in corso di svolgimento, generando un effetto sostanzialmente espropriativo".

Marini sottolinea infatti che "una legge regionale introduttiva di un distanziometro eccessivamente stringente che andasse ad incidere su attività già autorizzate e in corso di svolgimento, generando un effetto sostanzialmente espropriativo, rischia di trasformarsi in una illegittima ingerenza dello Stato ai sensi del medesimo art. 1 del 1° Protocollo addizionale".

EFFETTO ESPULSIVO, RAZIONALITA' E RAGIONEVOLEZZA - Infine, secondo Marini un ulteriore possibile profilo di illegittimità costituzionale sembrerebbe emergere con riferimento al principio di razionalità e ragionevolezza di cui all’art. 3 Costituzione in rapporto all’art. 32.
Il presidente emerito della Consulta osserva a tale proposito che "una legge regionale introduttiva di un distanziometro così limitativo da generare un pressoché assoluto divieto di mantenere o aprire esercizi con apparecchi da gioco rischierebbe di produrre risultati analoghi a quelli di un provvedimento proibizionistico che – oltre a frustrare le posizioni giuridiche degli operatori economici del settore – rischierebbe di produrre un effetto contrario a quello che il Legislatore ha inteso perseguire, così vanificando la ratio stessa della limitazione.

L’introduzione di un numero eccessivo di punti sensibili o di distanze minime troppo elevate in una realtà territoriale circoscritta rischia di impedire, in concreto, la presenza di apparecchi ludici all’interno di centri abitati e persino delle periferie, limitando le zone idonee al loro posizionamento a pochissime aree ancor più periferiche. Il rischio concreto è quello che, invece che conseguire un intento anti ludopatico, si creino delle zone poco controllate, appartate e nascoste al pubblico, in cui vi è il rischio che proliferino fenomeni criminosi in grado di incidere negativamente sulla sicurezza e sull’ordine pubblico".

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