Per quanto riguarda la legislatura in corso, fa presente che nella seduta della medesima Commissione dell’11 settembre scorso è stato avviato l’esame di quattro proposte di legge (A.C. 101 Binetti e abbinate) che, pur avendo contenuti differenti tra loro, sono accomunate dal fatto di prevedere, a vario titolo, interventi volti alla cura e alla prevenzione della dipendenza da gioco d’azzardo patologico. Altre proposte sullo stesso tema – non ancora assegnate – sono state presentate da parte di diversi gruppi parlamentari.
Entrando nel merito della disposizione in oggetto, afferma che l’articolo 14, al comma 1, conferisce delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, confermando il modello organizzativo del sistema costituito dal regime concessorio e autorizzatorio, in quanto ritenuto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi.
“Il modello italiano di esercizio del gioco pubblico con vincite in denaro si basa da un lato sulla riserva in favore dello Stato in materia di giochi e scommesse e, dall’altro, sulla concessione di servizio, mediante la quale l’Amministrazione affida ad un soggetto privato, prescelto sulla base di selezioni ad evidenza pubblica, nel pieno rispetto della normativa comunitaria, l’esercizio del gioco, ampliando la sfera giuridica del destinatario e mantenendo sull’attività poteri di controllo. In particolare, il comma 2 dell’articolo 14 indica diversi princìpi e criteri direttivi a cui il Governo deve attenersi nel riordino della materia, in primo luogo quello di procedere alla raccolta sistematica ed organica delle disposizioni vigenti e al loro adeguamento ai più recenti princìpi stabiliti a livello dell’Unione europea, nonché all’esigenza di prevenire i fenomeni di ludopatia ovvero di gioco d’azzardo patologico e di gioco minorile, con abrogazione espressa delle disposizioni incompatibili ovvero non più attuali (comma 2, lettera a)”, afferma Miotto.
GLI INTERESSI DELLA COMMISSIONE - Osserva che i profili di maggiore interesse per la XII Commissione attengono “alla prevenzione del gioco d’azzardo patologico e alla tutela dei minori: si tratta di temi trattati dalle suddette proposte di legge in corso di esame, in ordine ai quali sono intervenute diverse disposizioni. Al riguardo, ricordo, in particolare, che l’articolo 5, comma 2, del decreto-legge n. 158 del 2012 (cosiddetto decreto Balduzzi) ha previsto l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia, intesa come patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro. Il decreto del presidente del Consiglio dei ministri mediante il quale dovrebbe essere effettuato tale aggiornamento allo stato attuale è in fase di definizione. Peraltro, già la legge di stabilità 2011 aveva previsto che con decreto interdirigenziale dell’Azienda autonoma dei monopoli di Stato (Aams) e del Ministero della salute fossero adottate, entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge stessa, linee d’azione per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni di ludopatia conseguente a gioco compulsivo (articolo 1, comma 70, primo periodo, della legge n. 220 del 2010). Lo schema di decreto, trasmesso nel mese di giugno 2011, è tuttora all’esame della Conferenza unificata. Il termine per l’emanazione del decreto è stato prorogato, da ultimo, al 31 dicembre 2013. Nell’ambito del quadro normativo vigente, segnala altresì l’articolo 7, comma 5, del suddetto decreto-legge Balduzzi, che prevede l’obbligo di riportare avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita sulle schedine dei giochi; sugli apparecchi di gioco (cosiddetto Awp – Amusement with prizes); nelle sale con videoterminali (cosiddetto VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non sportivi; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. Con specifico riferimento al capitolo della tutela dei minori, evidenzia che l’articolo 7, comma 4, del medesimo decreto dispone che dal primo gennaio 2013 sono vietati i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive, radiofoniche, e nelle rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte prevalentemente ai giovani; sono peraltro vietati i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali e riviste, durante trasmissioni televisive e radiofoniche e spettacoli cinematografici e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco, ovvero che hanno al loro interno dei minori, ovvero che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco.
Ai sensi del successivo comma 4-bis, la pubblicità dei giochi che prevedono vincite in denaro deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco pubblicizzato e se la stessa non è definibile va indicata la percentuale storica per giochi simili. In caso di violazione, il soggetto proponente deve ripetere la stessa pubblicità secondo modalità, mezzi e quantità di annunci identici alla campagna pubblicitaria originaria, indicando il
fatto che la pubblicità è ripetuta per violazione della normativa di riferimento. Per quanto riguarda la disposizione in esame, nel testo dell’articolo 14, comma 2, lettera a), non siano specificate le misure da adottare per il raggiungimento delle finalità che si intende conseguire, quale sarebbe ad esempio agire sul piano dell’offerta di gioco, introducendo una limitazione della stessa. I principi e criteri direttivi indicati alle successive lettere b) e c) sono volti a definire le fonti di regolazione dei diversi aspetti legati all’imposizione, nonché alla disciplina dei singoli giochi, per i quali si dispone una riserva di legge esplicita alla legge ordinaria o agli atti aventi forza di legge (lettera b), mentre i provvedimenti del direttore generale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli recheranno la specifica disciplina dei singoli giochi, la definizione delle condizioni generali di gioco e delle relative regole tecniche, anche di infrastruttura (lettera c). Si prevede, inoltre, che debba essere effettuato il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disciplina del prelievo erariale sui singoli giochi, al fine di assicurare il riequilibrio del relativo prelievo fiscale, ed al fine di armonizzare le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai concessionari, ai gestori e agli esercenti, le percentuali destinate a vincita (payout), nonché in materia di disciplina degli obblighi di rendicontazione (lettera d). Ai sensi della lettera e), in sede di attuazione della delega deve essere garantita, inoltre, l’applicazione di regole trasparenti ed uniformi sull’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, con adeguate forme di partecipazione dei comuni alla pianificazione della dislocazione locale di sale da gioco, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica. La successiva lettera f) prevede, poi, che il riordino della materia comporti anche una rivisitazione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”. Fa presente, poi, che al fine di contrastare più efficacemente il gioco illegale e le infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’esercizio dei giochi pubblici, tra i principi e criteri direttivi è ricompreso anche quello concernente “il rafforzamento della disciplina in materia di trasparenza e di requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti che, direttamente o indirettamente, controllino o partecipino al capitale delle società concessionarie dei giochi pubblici, prevedendo altresì specifiche cause di decadenza dalle concessioni o cause di esclusione dalle gare per il rilascio delle concessioni (lettera g). Ulteriori principi e criteri direttivi attengono, rispettivamente: alla verifica, con riferimento alle concessioni sui giochi, circa l’efficacia della normativa vigente in materia di conflitti di interesse (lettera h); al riordino e all’implementazione delle disposizioni vigenti relative ai controlli, al fine di rafforzare l’efficacia preventiva e repressiva nei confronti dell’evasione e delle altre violazioni in materia (lettera i); al riordino e all’implementazione del vigente sistema sanzionatorio, penale e amministrativo, al fine di aumentarne l’efficacia dissuasiva e la sua effettività, prevedendo sanzioni aggravate per le violazioni concernenti il gioco on-line (lettera l). La successiva lettera m) riguarda invece la razionalizzazione territoriale della rete di raccolta del gioco – a partire da quello praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), Tulps (R.D. n. 773 del 1931) – comunque improntata al criterio della progressiva concentrazione della raccolta di gioco in
ambienti sicuri e controllati, con relativa responsabilità del concessionario, ovvero del titolare dell’esercizio, nonché l’individuazione dei criteri di riordino e sviluppo della dislocazione territoriale della rete di raccolta del gioco, anche sulla base di una revisione del limite massimo degli apparecchi da gioco presenti in ogni esercizio, della previsione di una metratura minima per gli esercizi che li ospitano e della separazione graduale degli spazi nei quali vengono installati e, infine, la revisione della disciplina delle licenze di pubblica sicurezza, di cui al predetto Testo unico, idonea a garantire controlli più efficaci in ordine all’effettiva titolarità di provvedimenti unitari che abilitano in via esclusiva alla funzione di raccolta lecita del gioco. A questo proposito, ricorda che l’articolo 7, comma 10, del decreto-legge n. 158 del 2012 (c.d. decreto Balduzzi) prevede che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli provvede a pianificare forme di progressiva
ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi da gioco AWP (Amusement with prizes) – articolo 110, comma 6, lettera a), del TULPS n. 773 del 1931 – sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio ricreativi e sportivi, definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, che risultano territorialmente prossimi ai predetti luoghi. Tali pianificazioni operano relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del predetto decreto-legge. L’attuazione della delega deve, inoltre, essere improntata ai seguenti principi e criteri direttivi: allineamento, anche tendenziale, della durata delle diverse concessioni di gestione e raccolta del gioco (lettera n); deflazione, anche agevolata ed accelerata, del contenzioso in materia di giochi pubblici o con lo stesso comunque connesso (lettera o); attuazione di un piano straordinario di controlli volto a contrastare la pratica del gioco, in qualunque sua forma, svolto con modalità non conformi all’assetto regolatorio stabilito dallo Stato per la pratica del gioco lecito (lettera p). Un ulteriore criterio per l’esercizio della delega concerne l’istituzione di un apposito fondo finalizzato prioritariamente al contrasto delle ludopatie, da realizzarsi a valere su quota parte delle risorse erariali derivanti dai giochi pubblici, anche in concorso con la finanza regionale e locale (lettera q). Altri principi e criteri direttivi riguardano poi: il rafforzamento del monitoraggio circa il rispetto delle disposizioni vigenti in materia di divieto di pubblicità per i giochi con vincita in denaro, anche ai fini della revisione della disciplina in materia (lettera r); l’introduzione di un meccanismo di autoesclusione dal gioco, basato su un registro nazionale al quale possono iscriversi i soggetti che chiedono di essere esclusi dalla partecipazione in qualsiasi forma ai giochi con vincita in denaro (lettera s), la previsione di maggiori forme di controllo, anche in via telematica, nel rispetto del diritto alla riservatezza e tenendo conto di adeguate soglie, sul rapporto tra giocate, identità del giocatore e vincite (lettera t). Infine, fa presente che l’ultimo dei principi e criteri direttivi previsti dall’articolo 14 – comma 2, lettera u) – concerne il rilancio del settore ippico, rispetto al quale prevede l’istituzione della Lega ippica italiana, associazione senza fine di lucro, soggetta alla vigilanza del Ministero delle politiche agricole, oltre ad una serie di ulteriori misure”.
Andrea Cecconi (M5S), con riferimento al fatto che il testo unificato delle proposte di legge in oggetto prevede che si faccia ricorso allo strumento della delega al Governo, evidenzia l’esigenza di riaffermare, in materia di gioco d’azzardo come in tante altre materie, la centralità del Parlamento.
A questo proposito, fa presente che su questo tema risultano essere state presentata circa diciotto proposte di legge – alcune delle quali ancora da assegnare – per cui è evidente l’interesse che esso suscita presso i vari gruppi parlamentari. Ricorda, poi, quanto è accaduto al Senato nella seduta del 5 settembre scorso, nella quale sono state discusse alcune mozioni sul medesimo tema. In quella circostanza, è stata approvata, con il parere contrario del sottosegretario competente, una mozione presentata dalla Lega Nord, che impegna il Governo a varare in tempi rapidi una moratoria di dodici mesi sul gioco d’azzardo on line e sui giochi elettronici, mentre è stata respinta la mozione n. 139 del Movimento 5 Stelle, che prevedeva il divieto totale di pubblicità dei giochi d’azzardo, l’innalzamento della tassazione sui relativi proventi e la modifica della disciplina delle concessioni nel senso indicato dalla relazione presentata nel 2010 dalla Commissione antimafia. Dagli elementi a disposizione – comprese alcune disposizioni recate dal decreto- legge n. 102 del 2013, che prevedono agevolazioni per la definizione del contenzioso in favore di alcuni concessionari di giochi (A.C. 1544) – e, soprattutto, dell’analisi della disposizione in oggetto, ritiene che vi siano ragioni valide per dubitare che vi sia da parte del Governo di intervenire contro i concessionari di giochi, pur trattandosi di un settore in cui si annidano collusioni con la criminalità organizzata.
Fa notare come lo Stato si comporti in un certo modo nei confronti dei tossicodipendenti, e in un modo completamente differente rispetto ai soggetti dipendenti da gioco d’azzardo patologico, non volendo, evidentemente, colpire gli interessi economici afferenti a questo settore, dal momento che, secondo le stime, ottantasei milioni di euro, derivanti dal gioco e dalle scommesse, vanno in parte ai concessionari, in parte all’erario. Rileva, pertanto, che lo Stato concentra tutto il suo interesse sulle entrate legate al gioco anziché impegnarsi in attività di informazione capillare sui rischi che il ricorso eccessivo al gioco comporta. Entrando nel merito dell’articolo 14, oltre alle perplessità espresse dal relatore in merito al comma 2, lettera a), esprime ulteriori profili critici con riferimento alla previsione recata dal comma 1 dell’articolo 14, per cui non si mette in discussione l’attuale modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio; il contenuto delle lettere d) ed e) ed h); la lettera m), soprattutto nella parte in cui non specifica se nella razionalizzazione territoriale della rete di raccolta del gioco l’offerta debba essere diminuita ovvero se, invece, possa addirittura essere incrementata rispetto al volume attuale; la lettera q), in quanto ritiene che l’espressione ‘giochi pubblici’ si presti a possibili equivoci. Ribadisce, infine, l’auspicio per cui l’iter delle proposte di legge in materia di prevenzione e cura della dipendenza da gioco d’azzardo patologico, di cui la Commissione affari sociali ha avviato l’esame, possa proseguire e concludersi in tempi rapidi.