“Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha sollevato − in riferimento agli artt. 32 e 118 Cost. − questione di legittimità costituzionale degli artt. 42 e 50, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), nonché dell’art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui tali disposizioni non prevedono la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali volti a limitare l’uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell’art. 110 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell’art. 86 dello stesso r.d. n. 773 del 1931.
Le tre ordinanze di rimessione pongono questioni identiche, o tra loro strettamente connesse, in relazione alla normativa censurata. Ed invero, lo stesso giudice rimettente − ravvisando la violazione dei medesimi parametri costituzionali − denuncia le disposizioni sopra indicate, che disciplinano i poteri normativi e provvedimentali attribuiti agli organi rappresentativi degli enti locali, nella parte in cui le stesse disposizioni non prevedono che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto della diffusione del gioco di azzardo patologico.
I giudizi, pertanto, vanno riuniti per essere congiuntamente esaminati e decisi con unica pronuncia. In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento del Codacons e dell’Aidma Onlus nel giudizio relativo all’ordinanza di rimessione n. 161 del 2013.
Ed invero – a prescindere dalla legittimazione ad intervenire delle associazioni sopra indicate − l’intervento è avvenuto oltre il termine di cui all’art. 4 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, termine che, secondo il costante orientamento di questa Corte, deve essere ritenuto perentorio (tra le molte, sentenza n. 303 del 2010) e che non risulta osservato dalle parti intervenienti sopra indicate (l’ordinanza di rimessione del Tar Piemonte è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, prima serie speciale, n. 28 del 10 luglio 2013, mentre l’atto di intervento è stato depositato l’8 agosto 2013).
Va inoltre rilevata l’inammissibilità delle deduzioni svolte dal Comune di Santhià, volte ad estendere il thema decidendum – come fissato nell’ordinanza di rimessione – anche all’art. 7 del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 8 novembre 2012, n. 189.
Infatti, per costante giurisprudenza di questa Corte, l’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione; non possono, pertanto, essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle parti, sia eccepiti, ma non fatti propri dal giudice a quo, sia volti ad ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (fra le molte, sentenze n. 271 del 2011, n. 236 e n. 56 del 2009, n. 86 del 2008 e n. 244 del 2005; ordinanza n. 174 del 2003).
La questione relativa all’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, è inammissibile.
Il Tar Piemonte dubita − con riferimento agli artt. 32 e 118 Cost. − della legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, che disciplina poteri normativi e provvedimentali attribuiti al sindaco, nella parte in cui non prevede che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico (g.a.p.). In particolare, il rimettente individua, nella capillare e illimitata disponibilità sul territorio delle apparecchiature per il gioco lecito, la causa della recente emersione di gravi forme di disagio sociale legate all’utilizzo di tali apparecchiature e denuncia il contrasto tra il bene tutelato dall’art. 32 Cost. e la mancanza in capo agli enti locali del potere di adottare atti normativi e provvedimentali per arginare la diffusione di una patologia che, come questa, lo mette a repentaglio. Tuttavia, il giudice a quo omette di considerare che l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione. In particolare, è stato riconosciuto che − in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 − il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale.
È pur vero che non sono mancate, anche recentemente, pronunce di segno contrario, le quali hanno affermato l’illegittimità dei provvedimenti in questione, rilevando l’incompetenza dell’autorità emanante; tuttavia il Tar omette di confrontarsi con altre possibili soluzioni interpretative, limitandosi a richiamare solo alcune pronunce di merito, a sostegno della illegittimità delle ordinanze in esame.
La diversa interpretazione della norma impugnata (nello stesso senso auspicato dal giudice rimettente) è confermata dalle pronunce nelle quali il Consiglio di Stato ha affrontato lo stesso thema decidendum oggetto del presente scrutinio, relativo alla legittimità di ordinanze sindacali limitative degli orari di apertura delle sale giochi, ai sensi dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, per i motivi sopra indicati (Consiglio di Stato, sentenza n. 3271 del 2014; ordinanze n. 2133, n. 996 del 2014 e n. 2712 del 2013; Tar Lombardia, Brescia, sentenza n. 1484 del 2012; TAR Campania, sentenza n. 2976 del 2011; Tar Lazio, sentenza n. 5619 del 2010).
Sotto un diverso profilo, il Tar rimettente omette di considerare che il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe altresì essere ricondotto alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni.
Dello stesso avviso è il Consiglio di Stato quando afferma che l’esercizio del potere di pianificazione non può essere inteso solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti (Consiglio di Stato, sentenza n. 2710 del 2012). La non adeguata utilizzazione dei poteri interpretativi che la legge riconosce al giudice rimettente e la mancata esplorazione di diverse, pur praticabili, soluzioni ermeneutiche, costituiscono omissioni tali da rendere inammissibile la questione (ex plurimis, ordinanze n. 304 e n. 102 del 2012).
La questione relativa all’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 è inammissibile.
Va preliminarmente rilevato che, sia nel dispositivo, sia nella parte motivazionale, il TAR ha indicato, tra le disposizioni impugnate, il primo comma dell’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, ancorché emerga con estrema chiarezza − dal contenuto complessivo delle ordinanze di rimessione − che le censure riguardano la disposizione del secondo comma del medesimo art. 31, il cui testo viene riportato per esteso dal rimettente.
Tale erronea indicazione non appare tuttavia preclusiva dell’esame della questione; va infatti riconosciuta la possibilità di procedere a rettificare l’indicazione erronea, laddove i termini della stessa, come nella specie, risultino sufficientemente chiari (sentenze n. 387 del 2008, n. 430 del 1995, n. 188 del 1994 e n. 142 del 1993; ordinanze n. 211 del 2004, n. 5 del 1998 e n. 476 del 1994).
La disposizione in esame – dopo avere affermato che costituisce «principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura» – ammette la derogabilità del generale principio di libertà attraverso l’introduzione di limiti territoriali, purché «connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali». La seconda parte della disposizione censurata stabilisce quindi quali possano essere le esigenze suscettibili di giustificare le limitazioni al generale principio di libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio.
Peraltro, il dato testuale appare insuperabile nel richiamo all’«apertura» di «nuovi» esercizi commerciali. Il presupposto applicativo del principio generale, nonché delle sue deroghe, appare costituito proprio dalla «novità» degli esercizi commerciali ai quali si riferisce la disposizione.
Tuttavia, lo sviluppo argomentativo delle due ordinanze di rimessione non fornisce alcun elemento di conoscenza circa l’effettiva novità degli esercizi commerciali interessati dai provvedimenti impugnati; in tal modo, il giudice a quo si è sottratto all’onere di motivare compiutamente la necessità di fare applicazione della norma impugnata. La questione di legittimità costituzionale risulta quindi inammissibile per difetto di motivazione in ordine alla rilevanza della stessa.
La questione relativa all’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000 è parimenti inammissibile. Nella prospettazione dell’ordinanza di rimessione, il petitum del giudice a quo è volto ad ottenere la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, «nella parte in cui determina[no] una situazione di assenza di principi normativi a contrasto della patologia ormai riconosciuta della “ludopatia”».
Il Tar si limita a riferire che oggetto dell’impugnativa è, unitamente ad altri atti della medesima amministrazione comunale, il regolamento consiliare per la disciplina delle sale giochi e che «il petitum sostanziale consiste nella negazione della competenza in capo agli enti locali del potere di limitare l’uso degli apparecchi da gioco […] in ogni esercizio a ciò autorizzato»; risulta tuttavia omessa qualsiasi indicazione in ordine al contenuto dispositivo del regolamento impugnato, nonché ai profili di illegittimità di tale atto consiliare.
Al di là della carente descrizione della fattispecie − per l’omessa indicazione del contenuto dell’atto impugnato e dei vizi di legittimità dai quali sarebbe affetto – e al di là della mancata individuazione della specifica disposizione in cui si ravvisa la violazione dei parametri costituzionali, va rilevato che il rimettente non invoca affatto una pronuncia ablativa della norma censurata, ma richiede piuttosto un intervento di tipo additivo, volto ad ampliare l’ambito delle attribuzioni consiliari, in una prospettiva di contrasto e prevenzione dei fenomeni patologici connessi al gioco; e tuttavia, ai fini del conseguimento di tale obiettivo, è stata omessa ogni indicazione in ordine alla direzione e ai contenuti dell’intervento correttivo auspicato, tra i molteplici astrattamente ipotizzabili. Tale omissione si risolve nella indeterminatezza ed ambiguità del petitum, le quali comportano l’inammissibilità della questione (sentenze n. 220 del 2012; n. 186 e n. 117 del 2011; ordinanze n. 335, n. 260 e n. 21 del 2011, n. 54 del 2008)”.