Sono e saranno giorni “caldi” nelle commissioni Finanze di Camera e Senato per il riordino del gioco pubblico e l'esame del relativo schema di decreto legislativo.
Un po' una corsa contro il tempo, visto che dovranno rendere parere al Governo su tale testo entro il 22 febbraio, ma i parlamentari coinvolti sembrano intenzionati a considerare tutti gli aspetti della questione.
Dopo le audizioni di alcune delle principali associazioni di rappresentanza del gioco pubblico tenutesi al Senato, e in vista della programmazione di altre, anche la Camera ha annunciato l'intenzione di percorrere la stessa strada, cosa che inizialmente non era prevista.
Nel calendario del Senato figurano nomi molto noti nel settore: su tutti, quello del già sottosegretario all'Economia Pier Paolo Baretta, oggi assessore al Bilancio del Comune di Napoli. Assieme a lui, giovedì 15 febbraio in Senato, saranno auditi anche rappresentanti di Cigo, Anci, GgrPoker, Mettiamoci in gioco, Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Alla Camera si parte prima, il 13 febbraio, con Fit (Federazione Italiana Tabaccai), Sts (Sindacato Totoricevitori Sportivi), Acadi (Associazione concessionari di giochi pubblici), Agsi (Associazione Gestori Scommesse Italia), As.tro-Assotrattenimento2007, Egp-Fipe, Eurobet, Logico (Lega operatori di gioco su canali online), Sapar (Associazione nazionale gestori gioco di Stato), Luciano Gualzetti (presidente della Consulta nazionale antiusura) e Attilio Simeone.
Nel frattempo, sono state pubblicate le memorie presentate dalle associazioni audite alla commissione Finanze del Senato il 7 febbraio.
Eccone alcuni estratti.
LA MEMORIA DI ACADI, EGP-FIPE E SAPAR - Cominciamo da quella congiunta presentata dalle associazioni Acadi, Egp-Fipe e Sapar.
Nella premessa c'è un punto sicuramente dirimente: “La regolamentazione dei giochi in denaro ('pubblici') ha garantito, da oltre 20 anni, controllo dell’ampia parte dell'offerta da parte dello Stato, preservando la legalità, sperimentando politiche di prevenzione delle dipendenze e del gioco minorile e sviluppando un'economia emersa ed osservata nel 2023 delle dimensioni di circa 20 miliardi di euro annui (oltre 12 all'erario). Sarebbe stato auspicabile che il riordino riguardasse contemporaneamente l’intero comparto nella sua interezza: on line, fisico e fiscalità, in modo da poter avere un quadro unico di riferimento che consentisse ad ogni verticale di gioco di avere pari dignità e spazio competitivo, contemperando gli interessi dei concessionari e delle filiere affidatari dei vari giochi e quello dell’Erario. Allo stato attuale si è ritenuto di dare priorità al gioco on line”.
Nella parte dedicata agli obiettivi auspicabili di regolamentazione ed Intesa Stato – Autonomie invece si legge: “Circa 140.000 dei 150.000 occupati nel gioco regolamentato operano a presidio del territorio nei punti vendita (circa 70.000 esercenti ed imprenditori e 70.000 lavoratori dipendenti delle sale specializzate e dell’indotto), generando l'economia osservata di settore oltre che la più consistente parte del gettito erariale statale (a legislazione vigente, il 90 percento dei prelievi - sulle somme giocate, sui margini degli operatori o sulle vincite dei giocatori, ove previsto- deriva dai giochi offerti nei punti vendita).
Un equo contemperamento di tutti gli interessi costituzionali incidenti sull'offerta di gioco (premessa esplicita della delega parlamentare per il riordino dei giochi) richiede che la imminente ulteriore decretazione delegata sui giochi offerti nei punti vendita e sulla fiscalità: preveda una distribuzione del gioco fisico equilibrata, che tenga ugualmente conto della potenziale rischiosità di tutti i giochi in denaro, anche se offerti in uno dei circuiti legali; o per tipologie di esercizi (specializzati, ad accesso controllato o non specializzati, ad accesso libero); o per tutti i prodotti (Lotto, SuperEnalotto, lotterie, scommesse, bingo, Apparecchi da gioco) in concessione), ricercando anche armonizzazione di percentuali di montepremi e prelievi erariali; o con chiara delimitazione tra canale fisico e canale online, ferme le esigenze di ricarica dei conti di gioco online anche nei punti vendita, per rispondere alla domanda di multicanalità; siano valutate le migliori soluzioni di prevenzione guardando alle dimensioni effettive di consumo di gioco del 2023 (con la crescente dimensione del gioco online, da un lato, e la contrazione raggiunta dell'offerta di apparecchi, dall'altro); siano maggiormente valorizzate le responsabilità e le azioni degli esercenti e delle reti telematiche di controllo, regolamentando uniformemente a livello nazionale la formazione certificata degli operatori di gioco per la prevenzione del Dga, sviluppando la razionalizzazione degli spazi di gioco e l'utilizzo delle reti per i controlli di accesso, implementando così i registri nazionali di autoesclusione in tutti gli esercizi che offrono giochi pubblici; siano riconosciuti a livello legislativo tutti i ruoli delle verticali distributiva delle filiere, incluso quello delle aziende di gestione degli apparecchi di cui all’art.110 comma 6, lett. a) Tulps (Awp) che garantiscono la maggior parte degli introiti erariali afferenti al gioco pubblico (4 mld nel 2023 sui 5.5 complessivi derivanti dagli apparecchi). Tali scelte dovrebbero essere validate anche negli Osservatori sul fenomeno, nazionale e regionali, nei quali - ad eccezione della Regione Campania - gli operatori di settore non sono ammessi nonostante rappresentino il punto di contatto con i consumatori. Infine, è auspicabile nel quadro di un’Intesa in Conferenza unificata la definizione di forme di compartecipazione delle Regioni e Province autonome (ed all’interno di esse, dei Comuni) al gettito di tutti i prodotti di gioco regolamentati, compresi quelli a distanza (sulla base dei dati di residenza dei giocatori iscritti presso i siti in concessione statale)”.
LA MEMORIA DI FIT-STS – La Federazione italiana tabaccai e il Sindacato totoricevitori sportivi - presenti in audizione insieme con l'Agic-Associazione gioco e intrattenimento in concessione - invece scrivono: “Auspichiamo che ai titolari di una tabaccheria venga confermato, anche nella futura rimodulazione della rete fisica, il ruolo di operatore professionale di gioco, unitamente a reti specializzate e generaliste in possesso di specifici requisiti soggettivi e oggettivi”.
E successivamente chiedono “che la rete dei punti vendita di ricarica non vada confusa con la rete di raccolta di gioco su rete fisica, con le inevitabili conseguenze che ne deriverebbero in relazione alla loro localizzazione e al possesso di requisiti ed eventuali vincoli ulteriori rispetto a quelli di cui al citato art. 13. Esplicitare che la rete di vendita delle ricariche non costituisce un’estensione della rete di vendita terrestre (la cui regolamentazione peraltro è demandata a un separato e successivo provvedimento), e che la commercializzazione delle ricariche non è assimilabile a un’attività di gioco in senso stretto, avrebbe un sicuro vantaggio in termini di interpretazione e applicazione della normativa di settore”.
Quanto ai Punti vendita di ricariche, “perplessità emergono in ordine all’onerosa richiesta di pagamento di un importo annuale pari a euro duecento per il primo anno e a euro centocinquanta per ciascuno degli anni successivi, posta a carico dei titolari dell’esercizio. Si stima che attualmente la remunerazione media annua dei c.d. Punti vendita ricarica si assesti su valori inferiori alla somma complessiva di euro 100. Gli importi prescritti dalla disposizione in esame, se raffrontati con tale somma, evidenziano che, a condizioni invariate, nella realtà nessun esercente accetterebbe di intraprendere l’attività di punto di vendita di ricariche in quanto la stessa sarebbe evidentemente diseconomica”. Idem per la somma di 150 euro richiesta per l’iscrizione all’elenco degli operatori che svolgono attività connesse agli apparecchi da intrattenimento ex art. 110, comma 6, Tulps (gestori – esercenti – produttori): “Si richiede, dunque, una riduzione a 50 euro dell’importo attualmente prescritto nello schema di decreto legislativo per l’iscrizione all’albo ovvero, in via subordinata, una rimodulazione del medesimo, magari prevedendo il pagamento di una Una tantum soltanto all’atto della prima registrazione”.
Quanto al limite complessivo settimanale di 100 euro previsto che le operazioni di ricarica effettuate presso i punti vendita ricariche ai tabaccai e totoricevitori sportivi essa appare “incoerente e inutilmente pregiudizievole. La misura in questione non appare in linea con l’attuale politica sull’utilizzo del contante che, ai sensi dell’art. 49, comma 3-bis, D. Lgs 21 novembre 2007, n. 231, ha fissato in 5.000 euro la relativa soglia. Introdurre un limite così stringente all’unico canale che consente l’attività di ricarica dei conti di gioco tramite contante, rappresenta dunque una contraddizione in termini. In sintesi, la disposizione che qui si discute rischia di avere un effetto dirompente in ordine all’eccessivo restringimento della rete fisica dei punti vendita di ricarica che partecipa in maniera funzionale, anche se indiretta, alla costruzione del sistema di raccolta e gestione del gioco a distanza. In conclusione, per quanto di interesse della categoria rappresentata, si chiede di ridurre l’importo del costo di iscrizione all’albo dei cosiddetti Pvr nonché, in considerazione dell’ampia tracciabilità delle operazioni connesse, di rimodulare al rialzo l’ammontare della ricarica settimanale dei conti gioco costituendo l’attuale limite di fatto una esclusione dal mercato dei punti di ricarica che con il comma 1 dell’articolo 13 lo stesso legislatore ha voluto individuare come rete affidabile”.
LA MEMORIA DI ASTRO – L'associazione Astro rileva nella sua memoria: “Nel tempo si sono affermati un modello basato sulla diffusione dell’offerta di gioco mediante strumenti collegati e derivati dalle tecnologie dei concessionari, le cosiddette skin, ed un altro basato sulla convergenza tra canale fisico ed online attraverso le attività consentite ai cosiddetti “punti vendita ricariche” in materie accessorie all’offerta di gioco, vietata in tali sedi, come la ricarica dei conti di gioco, l’assistenza per la sottoscrizione dei contratti e la movimentazione dei conti. Entrambi questi modelli, che hanno favorito negli ultimi anni una notevole riduzione del gioco illegale, nonché garantito redditività a soggetti appositamente costituiti o impegnati prioritariamente in altre attività, escono cancellati (il modello skin) o fortemente ridimensionati (il modello Pvr) dalle nuove regole. La riflessione fondamentale su queste scelte non può che riguardare le ragioni che ne sono alla base. La forte preoccupazione, cioè, che attraverso questi canali ritrovino spazio fertile fenomeni di illegalità nell’ intermediazione dell’offerta di gioco e/o nel riciclaggio di capitali. Non vorremmo che un approccio del genere dimenticasse quali e quanti strumenti di controllo la tecnologia dei concessionari e di Sogei mette a disposizione per intercettare comportamenti anomali in un settore in cui le transazioni sono tutte tracciate, per cui l’operatore illegale ha più facilità ad esercitare la propria attività al di fuori dei circuiti controllati, come fanno i soggetti che offrono gioco per conto di bookmakers privi di concessione ovvero costituendosi in centri trasmissione dati. Non si vuole negare la necessità di controlli stringenti sui modelli distributivi descritti, ma si ritiene che un modello che preveda un numero limitato di skin per ogni concessione, anche a titolo oneroso, non avrebbe sollevato quei rischi che l’eccessivo ricorso allo strumento nel passato ha fatto presupporre, evitando il possibile riversamento sul gioco illegale, e senza effetti negativi sul gettito previsto dalla futura gara. Analogamente, per il modello distributivo basato sui cosiddetti Pvr, appare di tutta evidenza che i concessionari di riferimento hanno tutti gli strumenti per verificare e segnalare operazioni anomale, sia sotto il profilo di comportamenti illegali che di pericolosità sociale legate a forme di dipendenza. La norma prevede il divieto di prelevamenti dal conto e la limitazione dell’uso del contante anche per le ricariche a 100 euro settimanali per cliente. Probabilmente non serve ribadire che le transazioni sui conti di gioco sono tutte tracciate e, quindi, rilevabili anche con riferimento a fenomeni di intermediazione (conti fittizi utilizzati per giocare o riciclare). E, conseguentemente, che è più semplice per l’operatore illegale muoversi al di fuori dei percorsi tracciati. Né serve sottolineare che è presumibile che una percentuale, potenzialmente importante, degli esercizi espulsi dal circuito regolare andrà ad accrescere l’area illegale. Questo fenomeno solo in minima parte verrebbe escluso dalla pur necessaria attuazione del divieto di pagamenti per attività di gioco 'cross border'.
Certo, appare stridente la contraddizione di una limitazione dell’uso del contante in un Paese in cui recentemente l’impiego del contante è stato elevato sino a 5.000 euro. Come appare contraddittoria una forte limitazione dell’uso del contante per una attività pienamente tracciata, che rischia di alimentare flussi illegali e incontrollabili. Un ripensamento su tali aspetti sarebbe assai auspicabile ed eviterebbe l’espulsione di circa 20.000 esercizi dal settore, come previsto dal Mef nella relazione di accompagnamento al decreto”.
LA MEMORIA DI LOGICO – L'associazione Logico - Lega operatori di gioco su canale online, oltre a manifestare “contrarietà in merito al significativo incremento del costo unitario della concessione a 7 milioni di euro” evidenzia “le principali mancate opportunità di innovazione del settore, che quantomeno ci si aspetterebbe a fronte di un aumento di 35 volte il costo di concessione”.
Come rimarcato anche in sede di intesa in Conferenza unificata Stato/Regioni lo scorso 25 gennaio, prosegue Logico, “Si invita a valutare con attenzione il rispetto del principio di libera concorrenza e nello specifico del divieto generale di accordi restrittivi della concorrenza (articolo 101 Tfue). Il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (Tfue) ambisce a prevenire restrizioni e distorsioni della concorrenza, quali gli abusi di posizione dominante, gli accordi anticoncorrenziali, nonché le fusioni e acquisizioni, qualora limitino la concorrenza. Sono inoltre proibiti gli aiuti di Stato che provocano distorsioni della concorrenza.”
L'associazione pone l'accento sul fatto che il costo della concessione sia di “ben 35 volte superiore rispetto a quello del bando precedente del 2018” e sottolinea le contraddizioni dell'Analisi di impatto della regolamentazione.
“Qualora il suddetto requisito economico fosse confermato, è stata stimata una partecipazione al bando non superiore a 20 concessionari rispetto ai 93 attualmente esistenti, al netto di nuove forme di aggregazione, con un inevitabile e ingiustificato effetto espulsivo di due terzi del mercato legale. Contrariamente a quanto sostenuto dalla citata Air verrebbe cosi vanificato l'espletamento della procedura ad evidenza pubblica, in palese violazione del rispetto del principio del favor partecipationis e il corretto dispiegarsi delle dinamiche competitive favorendo la concentrazione del mercato.
Infine, la relazione tecnica che accompagna lo Schema di decreto precisa le attese in termini di gettito erariale 'immediato e diretto', pari a 350 milioni di euro. Non vengono rappresentati, prima di tutto ed in associazione con il considerevole aumento del costo della concessione una tantum quale requisito di accesso al mercato, alcuni obiettivi attinenti a motivi imperativi di interesse generale.
Ora, è bene ricordare come, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale nazionale ed europeo, l'esigenza economica di aumentare gli introiti dello Stato, di 'fare cassa', non può mai giustificare una restrizione del mercato: 'l'articolo 49 Tfue deve essere interpretato nel senso che, laddove sia dimostrato che una normativa nazionale, la quale impone un prelievo avente per effetto una riduzione dei compensi dei concessionari incaricati della gestione dei giochi praticati mediante apparecchi da gioco, comporta una restrizione della libertà garantita da questo stesso articolo, tale disposizione del Trattato osta a che una restrizione siffatta possa essere giustificata sulla scorta di obiettivi fondati esclusivamente su considerazioni attinenti al miglioramento delle finanze pubbliche'”.
Sulla regolarizzazione dei punti vendita e ricarica Logico afferma: “Senza una procedura di aggiudicazione dei relativi diritti e una definizione di un sistema di regole relative alla distribuzione territoriale e temporale dei Pvr, non appare netta la distinzione con i punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico. Anzi, l’Air indica che 'i Pvr possono essere presenti solo in punti di raccolta gioco già esistenti'. Ma soprattutto, senza una procedura di aggiudicazione ex novo dei relativi diritti, viene così conferito un vantaggio competitivo al partecipante alla procedura di gara che già dispone di una rete di Pvr”.
Infine, l'Associazione condivide “l'inserimento nell'ambito dello Schema di decreto, di misure e strumenti idonei a consentire al concessionario un maggiore controllo sul grado di partecipazione al gioco dei giocatori più esposti al rischio di gioco patologico, purché queste misure vengano attuate: tenendo conto delle misure e strumenti già esistenti in Italia (e.g. il Registro dei giocatori online autoesclusi, immediato e contestuale su tutti i siti degli operatori concessionari) e come già sviluppati sui diversi mercati europei ed internazionali; in maniera coordinata con l'adozione di misure relative all'offerta di gioco su rete fisica (e.g. in cui il Registro unico degli autoesclusi è assente)”.
In merito all’utilizzo della pubblicità del gioco pubblico in funzione della diffusione del gioco sicuro e responsabile Logico ribadisce “l'esigenza di distinzione" tra gioco legale e illegale. “Lo Schema di riordino potrebbe essere l’occasione per sostituire il divieto di pubblicità e di comunicazioni commerciali con una rigida disciplina delle stesse, dando attuazione ai principi posti dalla citata Raccomandazione della Commissione europea del 14 luglio 2014 'sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d'azzardo on line e per la prevenzione dell'accesso dei minori ai giochi d'azzardo on line', rimasta inattuata.
Inoltre, in considerazione delle aspettative di incasso, già citate, di 350 milioni, ovvero un’attesa di 50 concessioni acquisite rispetto al soddisfacimento dei requisiti di profittabilità per 30 dei concessionari esistenti, secondo le premesse già citate, non è dato sapere come il Governo intende anche solo immaginare (per differenza) la partecipazione di 20 nuovi soggetti, i quali non avranno alcuna possibilità di pubblicizzare i propri marchi, men che meno i servizi oggetto di concessione”.
LA MEMORA DI ENTAIN ITALIA - “È evidente quindi che da un processo di riordino finalizzato a ridisegnare le regole del settore per i prossimi 10-15 anni, gli operatori, ma anche tutti gli altri stakeholders cui la riforma è rivolta, si aspettino risposte chiare quantomeno sui seguenti temi: definizione di nuove regole che guardino al futuro, e che siano ispirate da principi di trasparenza, chiarezza e stabilità; riaffermazione della centralità del sistema concessorio, con nuove disposizioni in grado di contrastare il mercato illegale ed ogni forma di irregolarità ancora presente; 3. garanzia di un mercato competitivo e pienamente rispondente alle regole della concorrenza”, scrive l'operatore Entain Italia nella memoria presentata alla commissione Finanze del Senato. “Nonostante il deciso incremento di costi per la partecipazione alla gara (35 volte più alto rispetto al valore dell’ultimo bando) e di gestione della concessione (con un aumento del canone di 3 concessione del 300 percento), la procedura di selezione, tanto attesa, appare la soluzione migliore per garantire una corretta programmazione degli investimenti degli operatori. Tra gli obiettivi esplicitati nella formulazione attuale del decreto ritroviamo la chiara volontà di restringere il numero di operatori 'favorendo l’accorpamento dei concessionari di dimensione più ridotta, aumentandone l’affidabilità finanziaria e la relativa compliance'. Oggi i concessionari operanti sono pari a 93 operatori, il cui numero dovrebbe quindi ridursi sensibilmente, considerando che solo una parte degli attuali operatori potrà affrontare le condizioni economiche fissate dal bando per il 'rinnovo' delle concessioni. La partecipazione alla gara richiederà, infatti, uno sforzo economico non paragonabile a quello del passato e capacità tecnico-infrastrutturali altrettanto importanti, considerati i principi fondamentali cui il riordino si ispira quali la tutela dei minori, la legalità del gioco, la promozione del gioco responsabile, la prevenzione del gioco illegale e che comporteranno ingenti investimenti per garantire piattaforme di gioco adeguate ai nuovi standard. In tale contesto è parsa essenziale l’introduzione di disposizioni finalizzate a dare stabilità delle regole della concessione e conservazione dell’equilibrio contrattuale e dei valori patrimoniali pubblici per tutta la durata delle nuove concessioni; le disposizioni più volte richiamate nello schema di decreto (ed in particolare quelle di cui all’articolo 4, comma 4 e all’articolo 5, comma 3) trovano piena soddisfazione tra gli attori della filiera poiché rispondono alle esigenze di tutela dell’affidamento e della buona fede nei rapporti tra concessionario e giocatore e tra concessionario e pubblica amministrazione. Le politiche di investimento di tutte le realtà industriali del nostro settore richiedono trasparenza e stabilità delle regole concessorie cosa che, negli ultimi anni, è stata spesso disattesa, con ripetuti interventi normativi che hanno comportato aumenti delle imposte e degli oneri, nonché dei costi convenzionalmente pattuiti”.
Per l'operatore, “Rimettere le concessioni al centro del sistema di gestione dei giochi in Italia vuol dire puntare su una delle chiavi del suo successo internazionale. Occorre dare nuovo impulso al processo, avviato con le prime concessioni dedicate al gioco a distanza, che ha consentito di indirizzare flussi di gioco illegali/irregolari verso il sistema dei concessionari controllati dallo Stato, con ricadute estremamente positive non solo in termini di gettito erariale, ma anche e soprattutto in materia di politiche a tutela dei giocatori, per la promozione del gioco responsabile, la tracciabilità dei flussi finanziari, la prevenzione, il contrasto e la repressione di eventuali attività di riciclaggio connesse con quelle di gioco”.
Perplessità vengono espresse in merito alla portata di quanto stabilito, in particolare all’articolo 13, in materia di disciplina dei Punti vendita ricarica: “La scelta prospettata presenta a nostro avviso alcuni interrogativi: perché scegliere un percorso di regolarizzazione di un’attività nata in assenza di disciplina positiva, pur avendo, con la delega ricevuta dal Parlamento, la possibilità di regolare il fenomeno Pvr attraverso strumenti che garantiscano maggiormente la concorrenza?; vista l’attuale dislocazione dei Pvr e le scelte fatte in merito a dove potranno essere collocati in futuro, potrebbe determinarsi una forte concentrazione degli stessi tra pochissimi operatori, in virtù di rapporti già in essere. Sono state valutate le conseguenze che un simile assetto determinerà per quegli operatori che non hanno voluto costituire reti di Pvr in assenza di regole certe?; è stato valutato attentamente il valore di tale nuova rete, considerando che il Pvr sarà, per i prossimi 10 anni, l’unico elemento di congiunzione tra territorio e gioco a distanza?”.
Entain Italia lancia le sue proposte sul tema: “Indizione di una procedura di gara pubblica per i Pvr, parallela (o integrata) a quella già prevista per le concessioni a distanza, o trattandosi di punti terrestri, da rinviare all’atto del riordino del canale fisico; rilascio di un titolo autorizzatorio per ciascun Pvr, la cui titolarità potrà essere acquisita da tutti i concessionari partecipanti alla gara in ragione non di una situazione pregressa maturata al di fuori dal contesto normativo, ma in sede di gara pubblica; numero predefinito massimo di Pvr, sensibilmente più contenuto rispetto ai 30 mila ipotizzati dal Governo, anche al fine di salvaguardarne la redditività ed evitare la proliferazione sul territorio di nuovi luoghi di gioco, da collocarsi all’interno di categorie di esercizi già indicati all’articolo 13 del decreto; limite di concentrazione massimo di Pvr per concessionario (al fine di evitare la formazione di trust); definizione di un diritto una tantum per Pvr, con base d’asta e canone annuo superiori a quanto ipotizzato nella proposta in discussione. Tale soluzione garantirebbe maggiore redditività ai gestori del Pvr ed anche per le casse dello Stato; in una siffatta ipotesi perderebbero di significato alcune limitazioni attualmente previste nello schema di decreto, tra le quali anche quella relativa al massimale di 100 euro settimanale per le ricariche in contanti”.