Risoluzione in Senato: 'Governo si impegni su gioco e legalità'

la legge 19 luglio 2013, n. 87, ha istituito la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, con il compito, previsto all'articolo 1, lettera d), di 'accertare la congruità della normativa vigente e della conseguente azione dei pubblici poteri, formulando le proposte di carattere normativo e amministrativo ritenute opportune per rendere più coordinata e incisiva l'iniziativa dello Stato, delle regioni e degli enti locali e più adeguate le intese internazionali concernenti la prevenzione delle attività criminali, l'assistenza e la cooperazione giudiziaria, anche al fine di costruire uno spazio giuridico antimafia al livello dell'Unione europea e di promuovere accordi in sede internazionale';
il medesimo articolo 1 altresì attribuisce alla Commissione, rispettivamente alle lettere g) e h), il compito di 'accertare le modalità di difesa del sistema degli appalti e delle opere pubbliche dai condizionamenti mafiosi, le forme di accumulazione dei patrimoni illeciti nonché di investimento e riciclaggio dei proventi derivanti dalle attività delle organizzazioni criminali', nonché quello di 'verificare l'impatto negativo, sotto i profili economico e sociale, delle attività delle associazioni mafiose o similari sul sistema produttivo, con particolare riguardo all'alterazione dei principi di libertà dell'iniziativa privata, di libera concorrenza nel mercato, di libertà di accesso al sistema creditizio e finanziario e di trasparenza della spesa pubblica dell'Unione europea, statale e regionale finalizzata allo sviluppo, alla crescita e al sistema delle imprese';
la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, ha formulato articolate proposte per il rafforzamento dei presidi di prevenzione del sistema dei giochi pubblici, la revisione dell'apparato sanzionatorio penale e amministrativo del settore, l'adozione di più severe misure antiriciclaggio per la tracciabilità delle vincite al gioco, sulle politiche antimafia e sul ruolo delle autonomie locali nella distribuzione dell'offerta dei giochi pubblica, nonché proposte per una nuova governance della vigilanza e per una riorganizzazione dei controlli sui giochi e le scommesse anche online;
considerate in particolare tali proposte, così articolate:
barriere all'ingresso:
sul piano dei requisiti per la partecipazione a gare o a procedure ad evidenza pubblica e il rilascio, il rinnovo e il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici, la disciplina del settore dei giochi, alla luce anche delle risultanze delle più recenti indagini della magistratura e delle forze dell'ordine, richiede le seguenti modifiche:
1) ampliare il novero dei delitti ostativi: a) alle fattispecie più gravi di reati in materia fiscale, con particolare attenzione ai delitti di cui agli articoli 2 e 8 del decreto legislativo n. 74 del 2000, che puniscono colui che, al fine di consentire a terzi l'evasione delle imposte, emette o rilascia fatture o altri documenti per operazioni inesistenti, solitamente a soggetti a capo di società fantasma dedicate a tale attività (fenomeno delle cd. società 'cartiere') (articolo 8) e colui che utilizza, in dichiarazione, tale falsa documentazione (articolo 2); b) ai delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal Libro II, Titolo II, Capi I e II del codice penale, con particolare riferimento alle forme di peculato, corruzione e concussione interna e internazionale, concussione per induzione, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni pubbliche, traffico di influenze illecite, turbata libertà degli incanti e turbata libertà nel procedimento di scelta del contraente; c) al delitto di autoriciclaggio di cui all'articolo 648-ter.1 del codice penale; d) al reato di scambio elettorale politico-mafioso di cui all'articolo 416-ter del codice penale anche per i soggetti semplicemente sottoposti a indagini, come già previsto per i reati di cui agli articoli 416 e 416-bis, nonché altri reati di particolare di gravità; e) ai delitti di terrorismo interno e internazionale; f) alle più gravi figure di reati comuni, da individuarsi specificatamente, ora apparentemente escluse dal novero delle condizioni ostative;
2) includere tra le ipotesi ostative, oltre ai delitti consumati, anche i delitti tentati;
3) equiparare espressamente, ai fini interdittivi, la sentenza di cosiddetto 'patteggiamento' a quella di condanna;
4) richiamare le nozioni di delitti di criminalità organizzata e riciclaggio accolte dalla comunità internazionale, al fine di rendere possibile l'applicazione delle cause ostative anche alle condanne riportate all'estero per la commissione di tali reati;
5) in analogia con le norme sugli appalti pubblici, introdurre il divieto di partecipazione alle gare per gli operatori economici colpiti dalla sanzione interdittiva di cui all'articolo 9, comma 2, lettera c) del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, o da altra sanzione che comporta il divieto di contrarre con la pubblica amministrazione o che abbiano subito condanna per il reato di falso in bilancio;
6) estendere anche ai concessionari delle reti online di raccolta di gioco a distanza, ai gestori e ai terzi incaricati degli apparecchi, nonché ai proprietari, ai produttori e agli importatori degli apparecchi, la normativa che sottopone il rilascio dell'autorizzazione alla sussistenza dei requisiti di cui alla normativa antimafia e al Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (articoli 11, 12, 92 e 131 del Tulps);
7) uniformare la disciplina per il rilascio di concessioni e autorizzazioni a tutti i soggetti della filiera, compresi i concessionari delle reti online di raccolta di gioco, i proprietari, i produttori e gli importatori degli apparecchi di gioco;
8) uniformare e razionalizzare la disciplina vigente delle gare di concessione di giochi pubblici e scommesse, anche online, anche al fine di evitare per il futuro che, nell'urgenza dell'imminente scadenza di una concessione, siano adottati provvedimenti di carattere estemporaneo, sovente scarsamente coerenti con il quadro giuridico complessivo in materia di giochi pubblici o poco funzionale rispetto alle esigenze di prevenzione antimafia; parimenti, dovrà escludersi il ricorso a norme d'eccezione che dispongano la proroga delle concessioni in essere, nonché le norme che prevedano forme di sanatoria o condono, comunque denominate, relative ad illeciti penali, amministrativi o fiscali commessi da concessionari o da altri operatori della filiera del gioco e delle scommesse; peraltro, il costante ricorso a forme di sanatoria realizza di fatto una regolarizzazione della sola posizione fiscale e/o amministrativa, lasciando impuniti i reati, per il fatto che allo stato non esiste un chiaro ed efficace impianto sanzionatorio specifico per il gioco online;
9) per tutti gli interventi di riforma sulle barriere all'ingresso del sistema dei giochi, tener conto della normativa europea in tema di libertà di stabilimento e dell'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia europea sulla materia, salvaguardando la funzionalità e l'efficienza del sistema italiano dei giochi nelle ragioni di ordine pubblico;
10) al fine di evitare ulteriori contenziosi in sede europea con riguardo agli operatori di società aventi sede all'estero che esercitano in Italia attività di giochi e scommesse anche online, è necessario che il futuro legislatore ancori direttamente alla tutela di interessi di ordine pubblico (limitazione e controllo del gioco d'azzardo, impedimento alle infiltrazioni della criminalità organizzata e alle operazioni di riciclaggio) l'obbligo di munirsi di concessione o autorizzazione di polizia;
revisione dell'apparato sanzionatorio penale ed amministrativo:
appare indifferibile una puntuale e organica revisione dell'apparato sanzionatorio penale e amministrativo ispirata ai seguenti principi e misure specifiche:
11) al fine di adeguare le sanzioni penali alla realtà fenomenica, occorre compiere un salto di qualità nella previsione della misura della pena da irrogare nei confronti di chiunque - anche quale mero intermediario di terzi - svolga l'attività di esercizio del gioco illecito in assenza delle prescritte concessioni e autorizzazioni;
12) l'auspicato inasprimento delle pene per le violazioni penali in materia di giochi e scommesse, oltre a rafforzare in modo adeguato la capacità deterrente, dovrà essere tale da consentire l'esecuzione di intercettazioni telefoniche e telematiche, ora precluse per effetto dei bassi limiti edittali previsti dal vigente articolo 4 della legge n. 401 del 1989;
13) per le condotte maggiormente pericolose, prevedere una misura della pena tale da comportare il prolungamento del termine di prescrizione a un tempo congruo per far sì che le indagini, solitamente assai laboriose e complesse, possano giungere a disvelare le effettive dimensioni dell'attività illecita e i suoi eventuali collegamenti con altre realtà criminali anche di tipo mafioso;
14) prevedere sanzioni penali adeguate nei confronti del cosiddetto 'giocatore clandestino' che rappresentino un reale deterrente; tale misura può contribuire a ridurre il bacino di 'utenza' da cui le mafie traggono considerevoli profitti nel settore del gioco e delle scommesse; quale bilanciamento all'inasprimento delle sanzioni, potranno essere previste circostanze attenuanti specifiche applicabili ai giocatori clandestini che risultino affetti da dipendenza da gioco d'azzardo, adeguatamente attestata, e accettino l'inserimento in un percorso riabilitativo;
15) introdurre norme che rappresentino un effettivo deterrente al gioco illegale perseguendone i profitti illeciti;
16) in considerazione della recente depenalizzazione di tutte le fattispecie penali punite con l'ammenda, rivedere il sistema sanzionatorio in materia di giochi e scommesse al fine di inasprire le pene in modo che risultino adeguatamente dissuasive e deterrenti;
17) prevedere in capo ai concessionari una responsabilità di posizione legata ai concetti di culpa in vigilando o in eligendo. A un necessario inasprimento delle sanzioni pecuniarie per il diretto responsabile delle violazioni, conseguirebbe in tal modo una presunzione di corresponsabilità del concessionario, con conseguente possibilità per lo Stato di recuperare l'importo della sanzione direttamente da quest'ultimo, salvo che non provi di aver fatto tutto il possibile per impedire, controllare e costantemente vigilare la condotta del titolare del punto gioco. Nei casi di reiterazioni delle violazioni da parte dell'operatore della filiera, potrà prevedersi a carico del concessionario l'applicazione di misure di crescente gravità, sino alla sospensione e alla decadenza della concessione e delle autorizzazioni ottenute;
18) prevedere specifiche e più stringenti ipotesi di sanzioni accessorie, quali la sospensione e la decadenza dalle concessioni o dalle autorizzazioni, applicabili non soltanto in presenza di reati ma anche nei casi più gravi di violazione delle condizioni di esercizio del gioco lecito da parte dei concessionari che intrattengono rapporti contrattuali con chiunque nella dipendente filiera di gioco risulti non in regola dal punto di vista autorizzativo (gestori e terzi incaricati, produttori e importatori di apparecchi non rispondenti alle caratteristiche e alle prescrizioni stabilite dai regolamenti, distributori e installatori di apparecchi abilitati al gioco da remoto attraverso una connessione telematica dedicata non conforme con la normativa secondaria);
19) prevedere l'applicazione della responsabilità ai sensi della legge n. 231 del 2001 alle società di gestione del punto di raccolta delle scommesse e di trasmissione dati, nonché alle società in cui vengono riversate le somme della raccolta delle scommesse illegali e che forniscono la provvista per il pagamento delle vincite e della percentuale spettante a chi ne organizza la raccolta;
20) prevedere strumenti straordinari, analoghi al Daspo, che possano essere adottati all'occorrenza per far fronte a situazioni a più alto rischio in tema di giochi e scommesse, stabilendo presupposti e modalità di esercizio dei poteri del questore finalizzati all'adozione di misure contingibili e urgenti di chiusura di uno o più punti di offerta di gioco o di esclusione della relativa rete di raccolta del gioco con vincita di denaro presenti in un determinato ambito territoriale, in caso di pericolo di diffusione del fenomeno del gioco minorile o della dipendenza da gioco patologico e al fine di fronteggiare il rischio di infiltrazione o condizionamento della criminalità organizzata del settore del gioco pubblico accertato sulla scorta di concreti e univoci elementi di fatto;
rafforzamento delle misure antiriciclaggio attraverso la tracciabilità delle vincite al gioco:
21) al fine di ovviare alle caratteristiche di anonimato insite nei ticket rilasciati dalle videolottery (Vlt) al termine delle sessioni di gioco, prevedere le opportune soluzioni tecniche tese a collegare indissolubilmente ogni operazione di cashout al nominativo del soggetto che ha provveduto ad avviare la sessione di gioco e che ha effettuato la vincita; una opzione percorribile, comunque meritevole di ulteriore approfondimento, è quella di consentire il gioco sulle Vlt solo a chi risulti in possesso di un titolo di autorizzazione di gioco (sotto forma di ticket o card) rilasciato dal responsabile di sala a fronte dell'esibizione di un valido documento di riconoscimento, non solo al fine di accertare la maggiore età ma anche per la conservazione dei dati anagrafici; il ticket, cui dovrà essere attribuita una validità limitata nel tempo al fine di evitare possibili abusi, dovrà consentire al giocatore di provvedere alla ricarica dello stesso esclusivamente attraverso il versamento del corrispettivo in contanti nelle mani del responsabile di sala; ogni ricarica e vincita sono memorizzate nel ticket e, al termine della giocata, solo il soggetto a cui il ticket è stato rilasciato è titolato a monetizzare in contante l'eventuale cashout;
22) sottoporre i conti di gioco online, attesa la estrema versatilità d'uso per finalità illecite, al medesimo regime antiriciclaggio previsto per i conti correnti e gli altri rapporti continuativi; prevedere, altresì, che anche i conti di gioco online siano censiti e confluiscano presso la cosiddetta 'anagrafe dei conti', in modo che l'Unità di informazione finanziaria per l'Italia (Uif) e gli organismi investigativi (Dia e Guardia di finanza) vi abbiano accesso diretto per finalità di antiriciclaggio, per l'esecuzione di indagini di polizia giudiziaria e nell'ambito delle indagini patrimoniali dirette all'applicazione di una misura di prevenzione antimafia;
politiche antimafia e ruolo delle autonomie locali:
23) atteso che la legge di stabilità per il 2016 ha attribuito alla Conferenza unificata Stato - autonomie locali il compito di definire le caratteristiche dei punti vendita di gioco e i criteri per la loro distribuzione sul territorio, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell'ordine pubblico, della pubblica fede dei giocatori e prevenire il rischio di accesso dei minori, la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, nel segnalare l'urgenza di un rapido raggiungimento dell'intesa, propone che la soluzione della cosiddetta 'questione territoriale' sia conforme ai seguenti criteri di massima:
a) al fine di agevolare i controlli amministrativi e di polizia sui vari punti di gioco, presupposto indispensabile per uno sviluppo corretto di un settore ad alto rischio di infiltrazione mafiosa qual è quello del gioco d'azzardo, il nuovo sistema distributivo del gioco lecito deve fondarsi sull'equilibrio tra il complessivo dimensionamento dell'offerta e la distribuzione sul territorio dei punti vendita di gioco che risulti sostenibile sotto il profilo dell'impatto sociale e dei controlli che possono in concreto essere assicurati dalle autorità a ciò preposte;
b) l'eccessiva polverizzazione sul territorio delle diverse tipologie di punti di gioco pone un notevole ostacolo all'effettuazione di adeguati controlli amministrativi e di polizia; ciò vale a maggior ragione, ma non solo, nelle aree del Paese dove le autorità inquirenti sono chiamate a far fronte quotidianamente alle minacce poste da articolate organizzazioni criminali anche di tipo mafioso; occorre, pertanto, offrire alle regioni e agli enti locali, in alternativa o in aggiunta alle tipologie di punti di gioco previsti dalla legislazione vigente, la possibilità di prevedere che la propria quota di offerta di gioco sia concentrata in un numero limitato di «luoghi di gioco» considerati più sicuri. Ad esempio, potrebbero essere istituite 'sale da gioco certificate', con caratteristiche tali da scongiurare ogni minimo rischio di infiltrazione criminale, elusione delle regole o di distorsione, come, ad esempio, una formazione specifica del personale, l'accesso selettivo all'ingresso della sala, la completa identificazione dell'avventore, la tracciabilità completa delle giocate e delle vincite, degli apparati di videosorveglianza interna simili a quelli in dotazione ai tradizionali casinò, un collegamento diretto della sala con presidi di polizia e/o con l'Agenzia delle dogane e dei monopoli;
c) sul presupposto che le varie aree del Paese sono sottoposte a differenti profili di rischio di condizionamento e di infiltrazione mafiosa, oltre che della maggiore o minore propensione al gioco compulsivo, alla dipendenza da gioco patologico e a differenti situazioni di tensione o degrado sociale, occorre che nella fase di predisposizione dei criteri per la distribuzione sul territorio, previsti dalla legge al fine, tra l'altro, di 'garantire i migliori livelli di sicurezza (...) per la tutela dell'ordine pubblico', sia attribuita la necessaria rilevanza a significativi indicatori di rischio, quali a titolo di esempio l''indice di presenza mafiosa' dell'Osservatorio sulla criminalità organizzata dell'università degli studi di Milano, l''indice di organizzazione criminale' (Ioc) elaborato dall'Eurispes e altri indici pertinenti quali quelli utilizzati dall'Istat nel rapporto Bes 2014;
d) ferma restando la pianificazione che deriverà dall'intesa, è necessario che comunque agli enti locali, primi sensori sul territorio in grado di percepire situazioni di pericolo del quadro sociale e del diffondersi di illegalità e disagio connesse al gioco, sia offerta l'opportunità di far fronte adeguatamente e con prontezza a tali situazioni; l'adozione di misure che comportino, anche indirettamente, la riduzione o l'annullamento dell'offerta di gioco sul territorio pattuita con l'intesa non è l'unica opzione: al contrario, lo Stato (e le regioni) dovranno, in primo luogo, farsi carico di sostenere l'ente locale, con tempestività e con adeguate risorse, nell'adozione di misure tese a porre rimedio all'imprevista situazione emergenziale, attraverso l'intensificazione dei controlli sui punti di gioco e scommesse, il presidio permanente dei punti di gioco ritenuti a maggior rischio, nonché la destinazione di risorse straordinarie per il potenziamento dell'operatività della polizia locale e dei servizi sociali;
una nuova governance del settore: vigilanza rafforzata e riorganizzazione dei controlli:
24) atteso che il settore del gioco e delle scommesse risulta particolarmente esposto alla minaccia mafiosa e alle più varie forme di illiceità, è necessario che sia assicurato un controllo di legalità ottimale attraverso una strategia globale coordinata di prevenzione e di contrasto;
25) occorre conseguentemente predisporre un sistema strutturato di vigilanza e di controllo dei giochi che colleghi il rispetto delle normative antimafia e antiriciclaggio con le ispezioni amministrative, le verifiche tributarie e il monitoraggio continuo e capillare delle tecnologie elettroniche e informatiche; tale sistema deve essere in grado di garantire la 'continuità di processo', la condivisione delle informazioni e il coordinamento sulla sicurezza informatica delle reti critiche funzionali a questo settore;
26) nell'ambito di una riforma strutturale del sistema dei giochi è necessario ripristinare una condizione di 'equilibrio di legalità' intervenendo:
sia sul lato dell'offerta, non solo attraverso una contrazione dell'offerta stessa come previsto dalla legge di stabilità per il 2016, ma prevedendo altresì, in occasione della citata intesa della Conferenza unificata, una diversa articolazione, tipologia e configurazione sul territorio dei punti di gioco, secondo le proposte che sono state più diffusamente illustrate al punto 23;
sia sul versante della vigilanza, intervenendo sulla governance con l'obiettivo di rendere più efficace il sistema di supervisione e il quadro dei controlli;
27) è necessario lanciare un nuovo modello di governance della vigilanza nel settore dei giochi e delle scommesse improntato a efficacia ed efficienza, basato anche sulla centralizzazione di qualunque dato o informazione giudiziaria riguardanti il gioco d'azzardo; peraltro, la IV direttiva europea antiriciclaggio, in via di attuazione sul piano nazionale, prevede esplicitamente la necessità che il settore del gioco d'azzardo sia adeguatamente governato da un'autorità dotata di 'poteri di vigilanza rafforzati';
28) con riferimento al fenomeno sempre più diffuso del match fixing, dove non di rado sono risultate coinvolte organizzazioni criminali di tipo mafioso o comunque a carattere transnazionale, occorre che sia dato ulteriore impulso alle iniziative a tutela dell'integrità dello sport a livello di Unione europea, previste nell'ambito del cosiddetto Piano europeo per lo sport 2014-2017. In particolare, si auspica che siano adottate a livello europeo le norme necessarie in materia di: individuazione dei fattori di rischio associati alle partite truccate; sviluppo di strumenti per la gestione di tali rischi; creazione di un sistema di early warning tra le autorità competenti su giochi e scommesse degli Stati membri; predisposizione di meccanismi per lo scambio di intelligence o di elementi di analisi sulle situazioni sospette di match fixing; coordinamento a livello europeo tra le forze di polizia competenti sulla criminalità organizzata e le autorità nazionali di vigilanza su giochi e scommesse nei casi in cui si ha motivo di ritenere che determinati eventi sportivi siano truccati da appartenenti ad associazioni mafiose o a carattere transnazionale; trasparenza delle strutture proprietarie delle società sportive, in particolar modo di quelle del professionismo calcistico;
considerato, infine, che la Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, ha formulato nella citata relazione le seguenti raccomandazioni al Governo:
1) politica per la sicurezza delle infrastrutture critiche del gioco legale; la minaccia del cyber crime:
sulla protezione del sistema informatico del gioco pubblico, richiamata al punto 25 della presente risoluzione e al paragrafo 8.1 della relazione, vista l'annunciata intenzione da parte del Governo di attivare una strategia ad hoc sulla cyber security per il Paese, si raccomanda una profonda riflessione sulla portata di attacchi informatici, come avvenuto in passato, su un obiettivo qualsiasi non protetto da soluzioni adeguate, in quanto il volume generato potrebbe bloccare sia operatori di telecomunicazione sia del sistema del gioco stesso, e quindi diventare in breve un attacco a una infrastruttura critica nazionale;
in questa ottica il problema dei cosiddetti 'attacchi a negazione del servizio' (DDoS Distributed Denial of Service) e la rete internazionale per la consegna dei contenuti (CDN Content Delivery Network) necessiterebbe di un'azione specifica da parte del nostro Paese per promuovere una riflessione più approfondita a livello internazionale, in quanto gli operatori stessi non potrebbero da soli gestire la resilienza della rete in tali circostanze, ma richiedere ad esempio una cooperazione normata tra gli operatori del settore, basata sul principio della distribuzione della protezione come descritto in precedenza;
2) adozione di misure armonizzate a livello europeo nel settore del gioco d'azzardo a distanza:
si raccomanda al Governo di adoperarsi per l'attuazione dei contenuti della risoluzione approvata nello stesso testo dalla Camera (11 dicembre 2014) e dal Senato (29 ottobre 2014) al termine dell'esame della relazione della Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, sul semestre europeo e sulla lotta alla criminalità mafiosa su base europea ed extraeuropea (Doc. XXIII, n. 2), e in particolare di quanto indicato al punto 10 del documento, laddove si richiede al Governo di intraprendere le iniziative ritenute necessarie affinché a livello europeo siano adottate misure armonizzate, o comunque concertate, al fine di evitare la penetrazione o l'infiltrazione della criminalità organizzata nel settore del gioco d'azzardo a distanza - in particolare delle scommesse telematiche, dei videopoker e dei casinò online - che rientra tra quelli a rischio più elevato. In tale contesto, è stata sottolineata l'esigenza che l'Unione europea disponga di un quadro normativo armonizzato in materia di requisiti di onorabilità e di professionalità applicabili agli operatori della filiera del gioco, scambio di informazioni e di intelligence sulle ipotesi di violazione, individuazione dei comportamenti anomali o sospetti, nonché in materia di tracciabilità delle operazioni e identificazione dei soggetti che partecipano ai giochi a distanza al di sopra di una soglia stabilita,
fa propria la Relazione della Commissione sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, sulle infiltrazioni mafiose e criminali nel gioco lecito e illecito, ed impegna il Governo, per quanto di propria competenza, ad intraprendere ogni iniziativa utile al fine di risolvere le questioni e i problemi evidenziati nella citata Relazione".