Fra quanti hanno chiesto di essere auditi dalle commissioni VI Finanze e V Bilancio e Tesoro della Camera e del Senato in merito al decreto legislativo per il riordino del gioco c'è anche Avviso pubblico, associazione nata nel 1996 per riunire gli Amministratori pubblici che si impegnano a promuovere la cultura della legalità democratica.
Avviso pubblico, vista l'impossibilità di essere audita per mancanza di tempo, ha depositato la propria memoria sul tema, sottolineando alcune osservazioni.
Ecco quali sono.
“1. L’espansione dei giochi d’azzardo, il cui volume è in forte crescita negli ultimi anni sia per il gioco su rete fisica sia per quello a distanza, e le conseguenze dirette sulla salute delle persone rendono necessario un forte impegno sulla prevenzione del disturbo da gioco che concerne entrambe le tipologie di giochi. Si invita a considerare di promuovere una disciplina di riordino unitaria tanto per il gioco a distanza quanto per quello su rete fisica, comunque preceduta da una consultazione ampia degli Enti Locali e delle Regioni, che per prime fronteggiano le conseguenze pregiudizievoli dei disturbi da gioco. 2. La centralità della tutela della salute in ottica di prevenzione e contrasto al disturbo da gioco suggerisce un generale potenziamento delle misure previste nell’attuale Titolo III (articoli 14 e seguenti) dello schema di decreto legislativo in oggetto. In particolare, tra le misure di prevenzione e contrasto al disturbo da gioco che maggiormente potrebbero essere valorizzate vi è quella già attualmente vigente relativa al divieto di pubblicità (legge 9 agosto 2018 n. 96). In coerenza con tali disposizioni si invita a considerare di stralciare l’attuale lettera L) del comma 1 dell’art. 3 dello schema di decreto legislativo in oggetto. 3. In coerenza con il comma 1-bis dell’art. 9 del Decreto Legge 12 luglio 2018, n. 87, come convertito, si invita a sostituire, ovunque ricorra nel testo dello schema di decreto legislativo in oggetto, il termine 'ludopatia', errato dal punto di vista scientifico, con l’espressione 'disturbi da gioco d'azzardo (Dga)'. 4. Per la centralità della tutela della salute pubblica nelle attività di monitoraggio dell’andamento delle attività di gioco, dei loro effetti sulla salute dei giocatori e di proposta al Governo di misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo di disturbi da gioco d'azzardo, si invita a considerare di stralciare il riferimento alla presenza dei rappresentanti dei concessionari dalla 'Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia' di cui al comma 3 dell’art. 14 dello schema di decreto legislativo in oggetto e si invita a considerare di assegnare al solo Ministero della Salute l’adozione del regolamento che disciplina l’organizzazione e il funzionamento della Consulta. Si suggerisce, inoltre, il mantenimento dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, non menzionato nello schema di decreto legislativo in oggetto. 5. Con riferimento alla relazione sul settore dei giochi pubblici che, ai sensi del comma 1 dell’art. 23 dello schema di decreto legislativo in oggetto, il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica entro il 31 dicembre di ogni anno, si suggerisce di considerare l’inserimento della trasmissione di informazioni dettagliate Comune per Comune con riferimento ai 'volumi della raccolta'. 6. Con riferimento all’Intesa in Conferenza unificata e, in particolare, alla richiesta di considerare la 'compartecipazione regionale sia al canone di concessione dei punti delle reti fisiche del gioco che sul provento del gioco al netto delle vincite erogate e degli aggi', contenuta nel documento della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome (parte integrante dell’Intesa), si invita a privilegiare l’introduzione di misure che rendano effettiva l’applicazione di limiti alla raccolta omogenei tra i vari territori e adeguati alle conseguenze pregiudizievoli sulla salute delle persone determinati dalla forte crescita della raccolta in questi anni”.
Avviso pubblico avanza sette proposte nell’ottica di promuovere un “gioco pubblico” che in Italia possa essere realmente sostenibile dal tessuto socioeconomico del Paese.
“1. GERARCHIZZARE LE PRIORITÀ STATALI - Gli interessi relativi al gioco d’azzardo sono numerosi e coinvolgono diversi aspetti dell’agire statale. Il governo centrale non dovrebbe considerarli parimenti, ma sarebbe necessaria una loro gerarchizzazione. Nella relazione di fine mandato resa nota dall’Osservatorio per il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave, istituito presso il Ministero della Salute ai sensi del decreto interministeriale del 12 agosto 2019, si propone la seguente gerarchia: 1. la Salute e Coesione Sociale; 2. la Sicurezza pubblica; 3. la Fiscalità; 4. l'attività d'impresa.
Nella stessa direzione conduce, inoltre, il cd. test di proporzionalità fra i vari interessi sviluppato nella giurisprudenza di Tar e CdS: i giudici hanno negli anni confermato le limitazioni alla libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) in tema di giochi introdotte via via da Comuni e Regioni per tutelare la salute dei cittadini. È a partire da questa scala di priorità che, a nostro parere, la legge di riordino dovrebbe mettere mano al settore dell’azzardo, intervenendo anche sul tema dell'offerta nell'ottica di una sua necessaria razionalizzazione, concentrazione e riduzione.
2. CLASSIFICARE I GIOCHI D’AZZARDO SECONDO UN’INDICE DI PERICOLOSITÀ (ADDICTION) - Secondo diversi studi internazionali esistono fattori di rischio che determinano la “pericolosità” di un gioco d’azzardo in termini di addiction (ovvero di dipendenza): frequenza di vincita; presenza di quasi vincita; frequenza delle giocate; disponibilità e facilità di accesso; continuità del gioco d’azzardo; giocate multiple e contemporanee; tempo di riscossione delle vincite, libertà di puntata, jackpot cumulativo, presenza di effetti sonori e luminosi. Le varie tipologie di azzardo hanno parametri differenti per ognuna di queste 10 caratteristiche. Il Ministero della Salute potrebbe classificare le varie tipologie di gioco d’azzardo attualmente commercializzate secondo fattori di rischio.
3. INFILTRAZIONI CRIMINALI: AGIRE SULLE FRAGILITÀ DELLA RETE LEGALE (FISICA E ONLINE) - L’estensione della rete di vendita del gioco d’azzardo (si vedano alcuni dati al punto 4) è la prima fragilità del comparto legale, regolarmente aggredito da tutte le mafie italiane. Diverse tipologie di gioco inoltre – sia su rete fisica e online – rappresentano fonte di profitto costante per le organizzazioni criminali. La congiunzione tra ambito illegale e settore del gioco legale – parimenti di interesse delle organizzazioni mafiose – passa attraverso una serie di attività che si collocano 'nel mezzo'. Le indagini svolte dalla Dia hanno evidenziato infatti 'la capacità delle organizzazioni criminali di lucrare sulle attività indirette e collaterali al settore', come i prestiti a usura, ma anche 'l’imposizione di lavoratori e fornitori di beni e servizi e gli investimenti nelle strutture alberghiere e in locali di intrattenimento'. Tutto questo fa da ponte verso la seconda direttrice, quella delle infiltrazioni delle mafie nel gioco legale. Le modalità sono numerose. Non è raro poi il ricorso a soggetti al vertice di gruppi imprenditoriali nel settore dei giochi che non risultano essere organici alle organizzazioni mafiose, ma le indirizzano nelle scelte strategiche: si tratta di 'necessarie figure di raccordo, dotate di un elevatissimo knowhow professionale e degli opportuni contatti transnazionali, spesso in grado di stabilire sinergie, di volta in volta, con esponenti delle più importanti famiglie siciliane, calabresi, pugliesi, lucane e campane, per mettere in campo proficue strategie d’azione'. 2 . L’obiettivo delle organizzazioni criminali che si infiltrano nel settore dei giochi non è solo il ricavo di ingenti profitti ma anche – come precedentemente ricordato – il riciclaggio dei capitali illeciti. In tema di gioco online, a fronte di circa 400 siti legali - con regolare concessione statale - nel solo 2019 ne sono stai bloccati 1.037 illegali (con oltre 144 milioni di tentativi di accesso). Se prendiamo in considerazione il periodo 2013- 2019 i siti irregolari inibiti sono stati circa 4.749. Alcune tipologie di gioco legali (es. Betting Exchange) che non portano introiti significativi per l ’Erario si prestano in modo molto semplice all’utilizzo della criminalità organizzata a fine di riciclo del denaro sporco. Al fine di proteggere il gioco legale dalle infiltrazioni mafiose è necessario agire sull’aree dell’illecito, note anche all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, che le riassume di seguito: • il gioco fisico/gioco a distanza mediante i cosiddetti 'totem'; • il gioco a distanza effettuato mediante i Ctd (Centri trasmissione dati) o i Pdr (Punti di ricarica); • l’alterazione degli apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro (Awp e Vlt); • offerta di gioco illegale su siti web privi delle autorizzazioni previste. Per farlo, secondo Avviso Pubblico, è necessario portare il tema gioco d’azzardo – interessi mafiosi anche di fronte alle istituzioni europee. È acclarato come diversi Paesi dell’Ue – come Austria, Romania e Malta – siano stati nel recente passato utilizzati come sede di società che offrono servizi di gioco per gli incentivi offerti dal sistema locale in termini di vantaggi fiscali e per la facilità di accesso al mercato dei giochi e per la disponibilità di servizi bancari e finanziari.
4. RAZIONALIZZARE E RIDURRE L’OFFERTA - I punti 2 e 3 sono propedeutici alla quarta proposta. A partire dalla classificazione secondo indice di pericolosità e alla messa in evidenza delle fragilità di diverse tipologie di gioco relativamente ai tentativi di infiltrazione mafiosa, si dovrebbe razionalizzare e ridurre l’offerta dei giochi su rete fisica. Il presupposto è semplice: maggiore pericolosità della tipologia d’azzardo, minore diffusione della stessa sul territorio, minore offerta, più facilità nei controlli, maggior tutela del comparto legale. Non va inoltre dimenticato che l’intero comparto del gioco d’azzardo in Italia vive da anni su proroghe e deroghe delle concessioni in essere. Obiettivo dichiarato della legge di riordino (art.13 della delega fiscale al Governo) è contrastare la dipendenza da gioco d’azzardo, conosciuta come Dga (Disturbo da gioco d’azzardo). Tassello fondamentale di questo contrasto è una decisa riduzione dell’offerta di gioco su rete fisica oggi disponibile sui territori. Il volume economico del gioco d’azzardo in Italia risulta essere il primo in Europa e, se parametrato agli stipendi medi italiani, risulta primo al mondo per spesa in azzardo.
5. NON DISPERDERE IL KNOW-HOW DEGLI ENTI LOCALI - In assenza di un intervento statale, nell’ultimo decennio Tar e Consiglio di Stato hanno riconosciuto, in molteplici pronunce, non solo la legittimazione di Enti locali e Regioni a definire limitazioni delle attività di gioco, ma l'esistenza, in capo a questi, di un vero e proprio obbligo di intervento sul tema, con due focus in particolare: - la tutela della salute (materia concorrente ex art. 117 Cost.), che a detta di Tar e CdS rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco, - il principio di precauzione (ex art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea-Tfue). - Questo 'patrimonio' di esperienze accumulato sui territori, ampiamente vagliato e in massima parte avallato dalla giurisprudenza amministrativa, non può che costituire oggi il punto di partenza dell’approccio di riforma del gioco, anche tenendo conto delle esigenze territoriali. Il coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali è, quindi, anche per questo motivo imprescindibile.
6. INVESTIRE NELL’EMERSIONE DELLA DIPENDENZA DA GIOCO D’AZZARDO - Secondo le stime prodotte da almeno un decennio dal Ministero della Salute e dall’Istituto Superiore di Sanità, per ogni persona presa in carico dai Servizi sanitari per curare il Disturbo da gioco d’azzardo, ve ne sono 20/30 che non accedono ai Livelli essenziali di assistenza (Lea). La piaga della dipendenza è un fenomeno poco conosciuto e sottovalutato da buona parte dell’opinione pubblica nazionale. È assolutamente necessario: a) investire in una capillare campagna di informazione nazionale sui rischi e pericoli dell’abuso da gioco d’azzardo. b) aumentare lo stanziamento dell’attuale fondo Gap destinato alle Regioni per promuovere attività di prevenzione e contrasto alla dipendenza da gioco d’azzardo c) potenziare i Servizi per le dipendenze. In base alla mappatura dell’Istituto Superiore di Sanità (disponibile qui), i centri in grado di offrire prestazioni in tal senso sul territorio nazionale sarebbero poco più di 200 e diverse province risulterebbero 'scoperte'.
7. L’ACCESSO DEI COMUNI AI DATI SUL CONSUMO D’AZZARDO - La conoscenza dei dati territoriali sul gioco d’azzardo ha motivato Regioni, Comuni e le associazioni a intervenire con regolamenti e iniziative volte a diffondere tra i cittadini la consapevolezza dei rischi del gioco d’azzardo e a limitarne l’offerta, con la conseguente riduzione del gioco da parte dei giocatori riscontrata dalle ricerche e dalle testimonianze. I sindaci e i consigli comunali hanno precise responsabilità per la salute dei cittadini e lo sviluppo dei territori, regolate dal Testo unico delle Leggi sull'ordinamento degli Enti locali n.267 del 18 agosto 2000 e relativi aggiornamenti, 2022, e che l’esercizio del potere di pianificazione dei Comuni non può essere inteso solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti. L’Agenzia dogane e monopoli a partire dall’anno 2020 nel Libro blu pubblica solo dati aggregati del gioco d’azzardo per effetto dell’applicazione dell'art. 1, c. 728 della legge 27.12.2019 n. 160 che non permette la divulgazione dei dati relativi all’azzardo. Sul sito di Adm, tramite percorsi particolari e software specifici, si possono trovare alcuni dati, salvo trovarsi di fronte alla scrittura: i dati presenti sul sito non possono essere utilizzati senza Autorizzazione dell’Agenzia dogane e monopoli, al punto da poter essere perseguiti a termini di legge.
I Comuni possono richiedere all’Agenzia l’accesso all’applicativo Smart dove si possono trovare alcuni dati di gioco. Anche in questo caso le informazioni esposte su Smart sono da considerarsi riservate e confidenziali. Il loro utilizzo è consentito esclusivamente per i fini della consultazione e ne è vietata la diffusione in qualunque modo eseguita, salvo che ne sia data espressa autorizzazione da Adm. Qualsivoglia utilizzo non autorizzato espone il responsabile alle relative conseguenze civili e penali. Nei fatti dunque Regioni, Comuni, Associazioni e cittadini non hanno più né il libero accesso ai dati del gioco né la possibilità di utilizzarli a fini istituzionali, di formazione, sensibilizzazione e informazione. Al fine di poter esercitare i propri diritti e doveri istituzionali e costituzionali. È necessario che i dati relativi al gioco d’azzardo vengano resi disponibili senza alcun vincolo sul sito dell’Adm, sia per il gioco fisico che per il gioco online, che siano resi disponibili i dati per singolo gioco per singolo comune così da poter avere un quadro preciso per tutti i territori. Si ritiene inoltre utile la pubblicazione entro i primi mesi dell’anno successivo a quello di riferimento del resoconto annuale”.