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Senato, Servizio del Bilancio: “Far luce su aspetti critici della fusione Aams-Dogane”

  • Scritto da Sara

aamsLa Relazione tecnica del Servizio del Bilancio del Senato riferisce che il dispositivo prevede la soppressione dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e dell’Agenzia del Territorio a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del provvedimento. Contestualmente, è disposto il trasferimento delle funzioni già svolte dagli enti soppressi rispettivamente all’Agenzia delle Dogane, che assume la denominazione di “Agenzia delle Dogane e dei Monopoli” e all’Agenzia delle Entrate.

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Per effetto di quanto disciplinato ai commi 1 e 2, le dotazioni organiche delle Agenzie incorporanti sono incrementate per un numero pari alle unità di personale di ruolo trasferito, in servizio presso gli enti soppressi. I dipendenti trasferiti mantengono l’inquadramento previdenziale di provenienza ed il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento; nel caso in cui tale trattamento risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale dell’amministrazione incorporante, è attribuito per la

differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.

Le Agenzie incorporanti esercitano i compiti e le funzioni facenti capo agli enti soppressi con le articolazioni amministrative individuate mediante le ordinarie misure di definizione del relativo assetto organizzativo. Nell’ambito di dette misure e nei limiti della dotazione organica della dirigenza di prima fascia come rideterminata ai sensi del successivo articolo 4, l’Agenzia delle entrate e delle dogane e dei monopoli istituiscono, ciascuna, due posti di vicedirettore, di cui uno, anche in deroga ai contingenti previsti dall’articolo 19, comma 6, del D. Lgs. n. 165/2001, per i compiti di indirizzo e coordinamento delle funzioni riconducibili all’area di attività degli enti soppressi.

Per quanto concerne gli effetti finanziari derivanti dalla soppressione dell’Agenzia del Territorio, la Relazione tecnica fa presente che ai sensi dell’articolo 67 del decreto legislativo n. 300/1999 gli organi dell’Agenzia sono:

a) il direttore dell’agenzia euro 305.797

b) il comitato direttivo euro 89.174 c) il collegio dei revisori dei conti euro 71.443

 

Dall’applicazione della norma discendono risparmi di spesa, relativi al costo degli organi, pari ad euro 466.414 annui. Ulteriori risparmi deriveranno dalle operazioni di razionalizzazione delle attività.

 

In ogni caso, prudenzialmente, la RT ribadisce che i risparmi per la finanza pubblica derivanti dall’attuazione delle misure sopra descritte potranno essere rilevati solo a consuntivo. Al riguardo, per i profili di quantificazione e copertura, pur considerando che il dispositivo é sostenuto dalla clausola di neutralità indicata al comma 11 - in aggiunta al fatto e che esso è, nel suo complesso, chiaramente finalizzato alla realizzazione di risparmi di spesa, per effetto delle economie organizzative e negli organi di direzione, derivanti da processi di accorpamento di amministrazioni autonome ed Agenzie del settore pubblico - occorre non di meno soffermarsi su portata e conseguenze delle razionalizzazioni sull'assetto delle funzioni erariali riconducibili all'ex Agenzia del territorio e all'AAMS.

 

Ciò premesso, dal momento che la RT reca una prima, sintetica illustrazione dei fattori da considerare nella quantificazione dei risparmi conseguibili, in ragione annua, per effetto della sola riduzione degli organismi di direzione e controllo delle Agenzie soppresse - indicati pari a circa 466.000 euro annui, a cui si aggiungeranno quelli conseguenti alle razionalizzazioni di spesa - occorre perciò evidenziare che l'illustrazione degli effetti finanziari delle norme in esame dovrebbe, in realtà, investire una più ampia gamma di profili, al fine di fornire un quadro informativo dettagliato, ed esauriente, delle conseguenze del riordino, sintetizzabile nei seguenti profili metodologici.

 

Il primo profilo concerne l'impatto dei processi di accorpamento di Agenzia del Territorio e amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, rispettivamente, in Agenzia delle Entrate e delle Dogane, sugli stanziamenti di spesa iscritti nel bilancio dello Stato.

 

L'articolo 10 della legge n. 300/1999 qualifica le Agenzie fiscali come una species nell'ambito della disciplina ivi prevista per le Agenzie governative, stabilendo, espressamente, che la loro normativa possa essere disposta in deroga da quella di principio per l'organizzazione prevista al titolo II della medesima legge.

 

In particolare, poi, venendo ai profili finanziari, l'articolo 1, comma 74, della legge n. 266/2005 (legge finanziaria 2006) prevede espressamente che, a decorrere dall'esercizio 2007, le dotazioni finanziarie annue delle Agenzie fiscali siano determinate applicando, alla media delle somme incassate nell'ultimo triennio consuntivato - rilevata dal rendiconto generale delle amministrazioni dello Stato, relativamente alle unità previsionali di base dello stato di previsione dell'entrata -, le percentuali ivi indicate, prevedendosi che la dotazione annua non possa comunque essere superiore a quella dell'anno precedente, incrementata del 5 per cento14. Va sottolineato in tal senso che il comma 2, secondo periodo, del dispositivo in esame, riferisce espressamente che le risorse riferibili all'A.A.M.S., che confluiranno nella dotazione dell'Agenzia delle dogane, resteranno escluse dal citato criterio di determinazione previsto dalla legislazione vigente.

 

In relazione al criterio di determinazione dello stanziamento annuale a legislazione vigente, va dunque precisato che ciò vale, in relazione agli organismi oggetto di incorporazione, per la sola Agenzia del territorio, mentre il funzionamento dell'AAMS opera, nell'ambito della amministrazione "diretta" statale, ma con profili di elevata autonomia contabile e finanziaria (il bilancio di previsione costituisce infatti un Allegato allo stato di previsione del ministero dell'economia e delle finanze). Sul punto, se per l'Agenzia del territorio risulta perciò già evidenziata un'unica voce iscritta nel bilancio dello Stato in corrispondenza della dotazione annua stanziata per il suo funzionamento15, va invece rilevato che per l'Azienda autonoma dei monopoli (AAMS) il relativo bilancio di previsione si limita all'indicazione delle voci contabili relative alle entrate correnti ed in conto capitale, oltre a quelle relative alle "gestioni autonome", che saranno coinvolte nella confluenza dell'AAMS nell'Agenzia delle Dogane.

 

E' chiaro che al fine di predisporre gli elementi informativi necessari ad una prima valutazione dell'impatto finanziario delle misure e di trarne valutazioni in merito alle possibili economie di funzionamento, i dati relativi alle richiamate dotazioni annuali di

Agenzia del territorio e AAMS andrebbero entrambi integrati dalla evidenziazione della relativa quota relativa riferibile a spese non rimodulabili e rimodulabili, ai sensi dell'articolo 21, comma 5, della legge di contabilità, nonché di informazioni relative al grado di copertura delle dotazioni organiche. Alla luce di quanto previsto al comma 8, dal momento che entrambe le amministrazioni di cui viene disposta l'incorporazione risultano titolari anche di conti correnti e contabilità speciali di tesoreria, andrebbe chiarito il regime "contabile" delle relative giacenze: se esse risultino o meno vincolate, ad

incorporazione ultimata, al loro versamento in bilancio dal 2013 – per essere nuovamente assegnate alla dotazione annuale dell'Agenzia incorporante - oppure se tali posizioni contabili manterranno - come il comma 3 farebbe invece intendere, sia pure in via provvisoria – una loro separata evidenza e gestione sino al completamento della procedura.

 

Infine, alla luce di quanto stabilito dal comma 4 in merito alla corresponsione degli emolumenti ai componenti degli organi direttivi degli enti coinvolti nella incorporazione sino alla approvazione dei bilanci di chiusura, andrebbero meglio precisati i termini cronologici del riassetto, dipendendo da ciò la decorrenza delle relative economie di bilancio.

 

Il secondo profilo concerne le conseguenze sui quadri organici del personale attualmente in servizio presso gli enti/amministrazioni coinvolti e l'impatto sui relativi profili retributivi e finanziari. Va preliminarmente rilevato che il trasferimento di risorse

umane tra amministrazioni, nel contesto di processi di riassetto /incorporazione delle relative funzioni, è questione già contemplata dalla cornice normativa vigente, ai sensi dell'articolo 31 del titolo II, capo II (Uffici, piante organiche, mobilità e accessi) del T.U.P.I..

 

Ad ogni modo, andrebbe anzitutto illustrata la platea delle unità interessate al trasferimento attualmente in servizio presso le Agenzie del territorio e l'AAMS17, fornendosi una quadro dettagliato dei profili professionali e delle corrispondenti aree di inquadramento.

 

In tal senso, stante l'esistenza di sensibili differenze retributive relative, in particolare, alla disciplina contrattuale di amministrazione (CCNI), sia in relazione alla incorporazione del personale dell'Agenzia del Territorio in quello dell'Agenzia delle entrate - benché queste ultime appartengano alla medesimo comparto - che, a maggior ragione considerata l'appartenenza a diverse piattaforme contrattuali nazionali per il personale dell'AAMS e dell'Agenzia delle Dogane (entrambe implicitamente considerate dal terzo periodo del comma 5, allorché si paventa l'eventuale riconoscimento di un assegno ad personam riassorbibile nell'eventualità il trattamento economico presso l'amministrazione di destinazione risulti inferiore rispetto a quello oggi percepito) andrebbero richiesti i dati analitici (per profilo di inquadramento e livello retributivo) delle retribuzioni unitarie annue lorde del personale interessato al transito, sia per le componenti stipendiali che accessorie, relativamente alla parte continuativa. In tal senso, si rammenta che l'articolo 17, comma 1, della legge di contabilità prescrive che ogni qualvolta nuove norme interessano la materia del pubblico impiego, le stesse debbano essere sempre corredate della illustrazione degli effetti finanziari diretti ed indiretti.

 

Inoltre, in merito al comma 6, andrebbe fornito un quadro delle posizione lavorative a t.d. et similia attualmente in essere presso l'Agenzia del territorio e presso l'A.A.M.S., destinate anch'esse a confluire nelle nuove amministrazioni incorporanti. Ulteriori questioni si pongono inoltre in relazione al comma 7, laddove si prevede che, nei limiti della dotazione organica dei dirigenti di prima fascia, l'Agenzia delle entrate e l'Agenzia delle dogane istituiscano ciascuna n. 2 posti di vicedirettore per il coordinamento delle funzioni riconducibili delle ex agenzie del territorio e A.A.M.S.. Orbene, appare evidente che l'istituzione di nuove n. 4 posizioni dirigenziali di I fascia, seppur nell'ambito della dotazione organica prevista a l.v., prefigura le condizioni per il sostenimento di nuovi e maggiori oneri a carico del bilancio, a meno che la norma non preveda, espressamente, che l'attivazione delle citate posizioni, debba contestualmente - a fini di copertura - determinare la riduzione effettiva di altre posizioni dirigenziali, equivalenti sotto il profilo finanziario, nell'ambito dello stesso organico.

 

Pur tenendo conto che a tali incarichi dirigenziali apicali siano con ogni probabilità destinati a dirigenti che hanno già assolto incarichi presso le amministrazioni incorporande, va però considerato che il dispositivo prevede espressamente che i nuovi incarichi siano disposti "anche in deroga" ai limiti stabiliti dall'articolo 19, comma 6, del T.U.I.P per l'affidamento ad esperti. Quest'ultimo, al primo periodo, limitandosi a stabilire che il 10 per cento dell'organico dei dirigenti di I fascia di ciascuna amministrazione possa essere affidato a soggetti dotati di comprovata professionalità.

 

In tal senso, sotto il profilo metodologico contabile, occorre preliminarmente sottolineare che la definizione degli stanziamenti previsti nel bilancio per la spesa di personale è di norma calibrata, secondo il criterio della legislazione vigente - anche per quanto concerne i posti dell'organico dirigenziale - sui soli posti effettivamente occupati, siano essi da personale in ruolo che da personale a t.d.: ragion per cui non si comprende come l'istituzione di n. 4 nuove posizioni dirigenziali di prima fascia, aggiuntive rispetto a quelle oggi già previste a legislazione vigente, possano non determinare nuovi oneri; ciò detto, tenuto conto che i dirigenti generali, già presenti nelle strutture nell'agenzia del territorio e nell'AAMS, confluiranno anch'essi nelle Agenzie delle entrate e in quella delle dogane. Né vale al riguardo la possibilità - valida in linea di principio ma non ai sensi

della normativa contabile - di fare ricorso, ai fini di copertura, dei risparmi derivanti dalla razionalizzazione ed accorpamento dei due enti, di cui però la RT non fornisce al momento altra evidenza se non quella limitata agli attuali compensi spettanti agli organi direzionali delle amministrazioni cessanti: il cui ammontare complessivo, verrebbe peraltro a "compensare" solo in parte il maggior onere relativo alla istituzione di n. 4 posizioni dirigenziali di I fascia presso le amministrazioni in questione20. Il terzo profilo concerne i riflessi su funzioni e compiti previsti per le amministrazioni erariali coinvolte, con particolare riferimento alle strutture decentrate.

 

Un supplemento di riflessione va poi sviluppato, alla luce degli elementi forniti dal dispositivo, in merito ai dubbi sulla concreta realizzabilità di economie e risparmi di spesa in via "diretta" dal riordino in questione, come riferito dalla RT, piuttosto - ciò che invero appare più plausibile - che da un maggior efficientamento dei relativi ambiti amministrativi che si rifletterebbe, sia pure in via "indiretta", per una migliore gestione degli ambiti erariali oggi affidati alle amministrazioni che vengono soppresse. In tal senso, una riflessione specifica occorre infatti formulare in merito al terzo periodo del

comma 6, laddove si prevede che, in relazione allo svolgimento dei compiti già previsti sul territorio per l'AAMS, l'incorporante Agenzia delle dogane sia chiamata alla stipula di convenzioni, non onerose, con la Guardia di finanza e l'Agenzia delle entrate. Sul punto, fermo restando la clausola complessiva indicata al comma 11, andrebbe confermato che la stipula di detti protocolli debba avvenire senza alcun onere aggiuntivo per la finanza pubblica.

 

In aggiunta, si sottolinea poi che il quarto periodo del comma 6 prevede che, nelle more del completamento del processo di riorganizzazione, l'attività presso degli uffici periferici continui ad essere esercitata presso le sedi e gli uffici già utilizzati dall'Agenzia del territorio e dalla A.A.M.S. A ben vedere, entrambe i dispositivi inducono quindi a ritenere che la concreta realizzazione di significativi risparmi di spesa sia di fatto destinata, per il momento, a limitarsi alla soppressione degli organi di vertice delle due strutture soppresse.

 

Per tutte le ragioni indicate, e per le questioni rilevate anche di recente dalla Corte dei conti, andrebbero perciò forniti tutti gli elementi idonei a far luce sulle criticità organizzative della fusione, in particolare nelle strutture periferiche delle amministrazioni coinvolte”.

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