Dovrebbe arrivare in un arco temporale compreso fra due settimane e due mesi la sentenza della Corte costituzionale sulla legittimità dell’aumento dei canoni dovuti dai precedenti concessionari in proroga in attesa della gara per le nuove concessioni delle sale bingo.
L'udienza pubblica, tenutasi oggi, martedì 23 febbraio, ha visto gli interventi dei legali di alcune sale e del vice presidente della Consulta, Giuliano Amato.
Quest'ultimo ha sottolineato la disparità di trattamento riservata alle sale bingo, visto che per alcune di loro il canone di proroga è pari allo 0,4 percento del volume d’affari, mentre per altre tocca invece la quota del 7 percento. Ma ha anche criticato la scarsità di dati precisi sull’incidenza dei canoni sulla raccolta, chiesti ad Agenzia delle dogane e dei monopoli e Ufficio parlamentare di Bilancio proprio per dirimere la controversia.
Dal canto suo, l’avvocato di Stato Fabio Elefante, ha chiesto di rinviare nuovamente la questione al Tar Lazio (che nel 2019 aveva chiesto il parere della Corte costituzionale a riguardo), affinchè siano i giudici amministrativi capitolini a decidere se sollevare o meno nuovi dubbi sulla legittimità costituzionale dell’aumento dei canoni, visto che nel frattempo le norme sono cambiate.
Sul fronte dei legali delle sale, si è parlato della "discriminazione irragionevole" patita soprattutto dalle sale più piccole, con un canone che è superiore di 14 volte a quello pagato da quelle più grandi, condannandole a finire fuori dal mercato.
"INFORMATIVE GENERICHE E MERCATO DISTORTO" - Maggiori particolari emergono dalla lettura della memoria presentata dalla difesa di alcuni operatori, firmata dall'avvocato Alessandro Dagnino, con un approfondimento sulle informative prodotte dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli e dall’Ufficio parlamentare bilancio secondo quanto richiesto dall’ordinanza istruttoria emessa dalla Corte costituzionale nel marzo 2020.
"L’Agenzia delle dogane e dei Monopoli non pare aver fornito alcuno specifico chiarimento, restando silente sui profili di genesi della disposizione censurata, e limitandosi a segnalare in modo piuttosto generico, che le sale Bingo, a fronte delle restrizioni introdotte con le norme denunciate, sono state abilitate a ospitare apparecchi da intrattenimento del tipo Awp e Vlt.
Appare evidente come l’informazione resa non sia specificamente attinente ai quesiti posti e miri più a proporre la suggestione meta-giuridica secondo la quale i gestori di sale Bingo sarebbero stati, comunque, compensati per le perdite causate dall’aumento del canone concessorio, grazie agli eventuali ulteriori guadagni connessi alla possibilità di introdurre nei locali nuove attrezzature ludiche a pagamento.
In particolare, in relazione a quanto indicato al punto 1 della motivazione dell’ordinanza istruttoria, come sopra riportato, si osserva che l’Agenzia non ha prodotto alcuna 'analisi economico-finanziaria sulla raccolta del bingo'; nemmeno essa ha relazionato sui profili richiesti ai punti 2, 3 e 4, quali la redditività media delle sale, l’entità degli scostamenti dalla redditività media in funzione delle aree del territorio e l’incidenza del canone sulla stessa. L’Agenzia, si è, infatti, limitata ad allegare delle tabelle contenenti riassunti statistici suddivisi per macro-voci, prive dell’accompagnamento di un'esposizione informativa e di accurati studi a supporto.
Passando all’esame della relazione depositata dall’Ufficio parlamentare di bilancio, si osserva che essa, nel delineare un preliminare excursus storico circa l’attività di gestione di sale dedicate al gioco del Bingo, afferma che la concessione viene assegnata dallo Stato agli operatori economici dietro pagamento di un prezzo che si compone di una quota percentuale di natura
tributaria (il Preu), con aliquota fissata originariamente al 20 percento della raccolta delle giocate e successivamente ridotta nel 2012 fino all’11 percento, e di una contribuzione in quota fissa costituita dal canone.
L’Ufficio riconosce, poi, che il canone di proroga tecnica abbia 'il chiaro difetto di essere regressivo' (cfr. relazione, pag. 2), riportando i dati che ne quantificano l’incidenza sulla redditività in valori che oscillano tra lo 0,5 per i titolari di grandi concessioni che presentano raccolta superiori a 15 milioni e fino addirittura a oltre il 7 percento per i piccoli concessionari con raccolta scommesse inferiore ai 2 milioni di euro, categoria nella quale rientrano gli odierni esponenti.
Dall’elaborazione prodotta dell’Ufficio parlamentare di bilancio emerge, poi, che nell’anno 2019 l’incidenza dell’onere concessorio (i.e. del canone di proroga tecnica), per i piccoli operatori (i.e. con raccolta inferiore a 2 milioni) è salito al 7,2 percento rispetto alla raccolta delle giocate, mentre per i più grandi è diminuito allo 0,4 percento.
L’Ufficio afferma che tali incrementi del prezzo abbiano prodotto un effetto distorsivo, ritenendo che il carattere regressivo dell’onere così istituto possa però costituire 'un incentivo a un'evoluzione del settore verso configurazioni industriali più efficienti' (cfr. relazione Upb, pag. 2, secondo paragrafo). Il che equivale a riconoscere che l’intervento legislativo sia finalizzato a distorcere il mercato, favorendo le grandi strutture a discapito di quelle di minori dimensioni, con conseguente alterazione del normale gioco della concorrenza.
Appare evidente come tale finalità, finalmente disvelata ed esplicitata, sia del tutto estranea all’impianto originario della norma e costituisca una violazione dei confini costituzionali della legge-provvedimento.
Le disposizioni di legge che hanno introdotto la proroga tecnica onerosa (art.1, comma 636, l.n.147 2013), infatti, prevedendo il versamento del canone quale criterio direttivo necessario ai fini della partecipazione al bando di gara per l’assegnazione della concessione da parte del concessionario in scadenza, muovono dal diverso dichiarato obiettivo di garantire il rispetto del principio concorrenziale e realizzare un tendenziale allineamento delle concessioni medesime".
"ALTERATA CONCORRENZA, NON SERVIVA UN CANONE" - Secondo i legali di due delle società ricorrenti, la previsione normativa originaria introdotta nel 2013 sulla proroga onerosa delle concessioni per la raccolta del bingo è da ritenersi "intrinsecamente irragionevole e, quindi, incostituzionale per rovesciamento del fine, avendo di fatto voluto introdurre un introito per le casse erariali, oltre che un’alterazione del gioco della concorrenza, del tutto difforme dalla finalità dichiarata dal legislatore ed anzi antitetica rispetto ad essa.
Infatti, il fine della norma del 2013, come indicato nell'alinea della stessa, è quello di 'contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la raccolta del Bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali concessioni'.
Il legislatore del 2013, intervenuto nell'inerzia dell'Adm, che pure avrebbe potuto regolare la materia in via amministrativa, aveva quindi l'obiettivo di garantire che le attribuzioni di nuove concessioni pubbliche o la riattribuzione di quelle scadute venisse eseguita nel rispetto del principio di selezione concorrenziale, nonché di ottenere un tendenziale allineamento temporale delle concessioni medesime.
Per la realizzazione del fine indicato dal legislatore sarebbe stato sufficiente istituire la proroga tecnica alle medesime condizioni economiche previste per le originarie concessioni, cioè senza pagamento di un canone, essendo già soddisfatto l'interesse economico della Pubblica amministrazione dal servizio di gestione del gioco, svolto dall'operatore, e dal conseguente incasso del prelievo erariale sulle cartelle, previsto dall'art. 5 del d.m. n. 29 del 2000.
Il regime introdotto con l'art. 1, comma 636, legge n. 147 del 2013, è da ritenersi pertanto intrinsecamente irragionevole perché, pur dichiarando di perseguire l'obiettivo di riattribuire le concessioni in scadenza mediante l'espletamento di procedure di evidenza pubblica, istituisce un regime di proroga di diritto, a semplice richiesta, di cui possono avvalersi indistintamente tutti gli operatori titolari di concessione scaduta, di durata indefinita perché legata a termini che vengono costantemente violati e rinviati".
"NON SPIEGATO CRITERIO DI DETERMINAZIONE DELL'ONERE CONCESSORIO" - Le relazioni in commento "non spiegano quale sia il criterio di determinazione dell’onere concessorio, restando altresì reticenti sull’eventuale valutazione della sostenibilità dello stesso per i concessionari, che tuttavia emerge dai chiari numeri forniti dallo stesso Upb" e dalle stesse "non emerge che sia stata eseguita alcuna indagine preventiva effettuata sulla sostenibilità dell’onere in commento, né è dato conoscere i presupposti economico-finanziari relativi alla fase che precede la formulazione della disposizione censurata, anche in ordine al quantum debeatur. Sotto tali profili, non è stato quindi fornito alcuno dei chiarimenti necessari circa le ragioni poste a fondamento delle legge, né si può comprendere se, in fase di formazione del testo legislativo, sono state prese in considerazione le variazioni economiche del settore di mercato di riferimento e le posizioni giuridiche di soggetti economici diversi per dimensione economica e zona territoriale di svolgimento dell’attività. Tuttavia, i dati forniti dall’Upb confermano il carattere fortemente distorsivo che l’applicazione della disposizione censurata (e di quelle ad essa presupposta) ha avuto e continua ad avere. Tale distorsione assume carattere viziante, se si considera che la legittimità costituzionale della norma in commento deve essere valutata facendo uso dei parametri di legittimità di un provvedimento amministrativo".
"PROROGA SINE DIE INCIDE SU LIBERTÀ DEI PICCOLI OPERATORI" - Secondo gli avvocati quindi "gli aspetti di sostenibilità sopra esposti vanno valutati tenendo in un considerazione gli effetti derivanti dalla ormai tendenziale stabilità acquisita dal regime della proroga tecnica, in spregio delle regole comunitarie sulla concorrenza.
È noto a questa Corte, infatti, che le proroghe sono ormai in corso fin dal 2013; pertanto è logico ritenere che l’effettivo svolgimento delle procedure di gara, alla luce di tali numerosi rinvii, rappresenti per molti operatori del settore Bingo poco più che un lontano miraggio.
La stessa relazione dell’Agenzia della dogana e dei monopoli, sul punto, delinea un quadro alquanto nebuloso, anche per le regioni tecnico-giuridico emerse nelle recenti decisioni del Consiglio di Stato anche in merito ai rapporti con le Autonomie locali.
La legge n. 178 del 2020, art. 1, comma 1130, (c.d. Stabilità 2021) ha ulteriormente rinviato al 31 marzo 2023 il termine di svolgimento delle gare già slittato al 31 marzo 2021 in forza dell’art. 69, comma 3, d.l. n. 18 del 2020.
Alla luce di ciò, ancora una volta, non si può che riaffermare che l’aumento del canone concessorio, affiancandosi al protrarsi sine die del regime di proroga, non
ossa che incidere gravemente sulle libertà degli operatori interessati. In tale contesto, sono gli operatori di piccole dimensioni (quali gli odierni esponenti) a essere discriminati, essendo di fatto condannati all’espulsione dal mercato non per il fisiologico agire dei processi di selezione concorrenziale, ma per l’effetto combinato del costante allontanamento della data di svolgimento delle gare ed il costante innalzamento del costo concessorio operato per via legislativa".
"LEGGE ILLEGITTIMA, IRRAGIONEVOLE E SPROPORZIONATA" - Quindi, si legge nella parte finale della memoria, "La legge-provvedimento in esame, dunque, è da ritenersi costituzionalmente illegittima poichè, per i profili rilevati nella presente memoria, essa è irragionevole e sproporzionata per violazione del canone di cui all’art. 3, in quanto dispone un aumento del canone in assenza di ogni indagine di sostenibilità e senza alcuna considerazione dell’incidenza economica in capo ai concessionari in proroga, oltre che senza alcuna correlazione fra la base d’asta e l’importo dell’aumento o altro parametro di riferimento tale da giustificare il valore dell’onere.
La stessa è ancora da declararsi incostituzionale in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto non vi è dubbio che la legge abbia carattere di regolamentazione amministrativa e, dunque, la determinazione del suo contenuto avrebbe richiesto un’istruttoria approfondita tale da coinvolgere o, comunque, considerare gli interessi dei soggetti destinatari.
Per analoghe ragioni, ma sotto diverso profilo, la norma è ulteriormente violativa dei diritti di libertà di cui all’art. 41 Cost. in quanto gravemente compromissoria della libertà di iniziativa economica dei concessionari in proroga, che, stante l’indefinito protrarsi in avanti del termine per l’espletamento della procedure di gara, restano assoggettati alle uniche alternative rappresentate dal vendere l’attività ed uscire dal mercato o pagare un costo particolarmente gravoso al solo fine di poter competere nelle procedure future.
La libertà di iniziativa è ulteriormente frustrata dal complessivo sistema introdotto, che prevede il divieto di partecipare alla gara per riattribuzione della concessione per i titolari di concessione scaduta che non intendano aderire al regime di proroga tecnica, sopportando il relativo onere (cfr. art. 1, c. 636-638, legge n. 147 del 2013) e dall’ulteriore disposizione che prevede divieto di trasferimento delle attività al di fuori del territorio, per tutto il periodo della proroga (art. 1, c. 934, legge n. 209 del 2015), la quale riduce ancora in modo significativo il valore commerciale delle licenze dei piccoli operatori, favorendo l’acquisizione a prezzo più basso da parte dei grandi".