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Legge Sicilia impugnata: l'eterno conflitto fra Stato e Regioni sul gioco

  • Scritto da Fm

La decisione del Governo di impugnare la legge della Sicilia riporta alla ribalta un'annosa questione, territoriale e non solo. In Gazzetta ufficiale il testo del ricorso.

Nella Gazzetta ufficiale pubblicata ieri, 20 ottobre, campeggia anche il ricorso per questione di legittimità costituzionale della legge siciliana “Norme per la prevenzione e il trattamento del disturbo da gioco d'azzardo - Modifica alla legge regionale n. 24 del 2020”, impugnata dal Consiglio dei ministri ai primi del mese

La normativa in questione, approvata a luglio, viene però strenuamente difesa dalla Regione Sicilia, che ha deciso di resistere in giudizio davanti alla Corte costituzionale. Una scelta appoggiata anche dal deputato dell'Assemblea regionale siciliana Tommaso Calderone (Forza Italia), primo firmatario della legge.

Secondo quanto si legge nel ricorso del presidente del Consiglio dei ministri nei confronti della Regione Siciliana presentato alla Corte costituzionale, l'oggetto dell'impugnativa è, in particolare, la previsione dell'ultimo periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge regionale n. 18/2021 che considera “nuova installazione la cessione della licenza ad altro soggetto”.

 

La norma regionale deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per la violazione dell'articolo 117, secondo comma, lett. h), della Costituzione.  Per intenderci quello per cui “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali” e in particolare il punto  in cui si evidenzia che “lo Stato ha legislazione esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”.
 
Viene quindi posta e, in un certo senso riproposta, una domanda che ormai da anni - da quando le Regioni e i Comuni hanno cominciato a legiferare in tema di contrasto al Gap con distanziometri e limiti orari, in forza delle loro prerogative per la tutela della salute - si ripresenta spesso: fino a che punto possono spingersi le amministrazioni "locali" spingersi? E, di conseguenza, come risolvere la "questione territoriale" che impedisce o rende vani gli investimenti fatti dalle aziende del gioco, spesso "espulse" dai luoghi in cui si erano insediate in virtù di norme retroattive?
La soluzione potrebbe essere nell'atteso riordino nazionale, sempre più al centro dell'agenda politica, come confermato dalle recenti dichiarazioni in merito del neo sottosegretario all'Economia e alle finanze con delega ai giochi, Federico Freni, e del direttore generale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, Marcello Minenna.
 
Tornando al ricorso del Governo, nel punto 1.1. si evidenzia: "La norma censurata, nel disporre che (anche) la cessione della licenza ad altro soggetto costituisce una 'nuova installazione' di apparecchi da gioco - ai fini di quanto previsto dal comma 1 dell'art. 6 della legge n. 24/2020 - introduce l'istituto del subingresso per atto tra vivi nelle licenze di pubblica sicurezza che non è previsto dalla disciplina statale in materia di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di seguito anche Tulps).
In particolare, l'art. 8 del Tulps sancisce il principio della personalità delle licenze di polizia, a monte del quale deve esserci coincidenza tra il titolare della licenza e colui che gestisce l'attività autorizzata, con la conseguenza che dette autorizzazioni non possono essere trasmesse o cedute ad altri soggetti. L'eventuale subentrante in una attività sottoposta a licenza ex articoli 86 e 88 Tulps avrà la facoltà di acquisire l'azienda e/o gli ulteriori titoli abilitativi previsti dalla legge per l'esercizio del gioco pubblico, ma non avrà titolo per avviare immediatamente l'attività.
Infatti, al fine di scongiurare una illegittima interposizione del subentrante nell'esercizio dell'attività per cui risulta autorizzato il cedente, il nuovo soggetto interessato dovrà necessariamente presentare una nuova istanza all'Autorità amministrativa competente e conseguire necessariamente una nuova licenza di polizia, a lui intestata.
In tal senso, è consolidata la giurisprudenza amministrativa, secondo cui 'A norma dell'art. 8 Rd 18 giugno 1931, n. 773 (Tulps) le autorizzazioni di polizia sono personali e non possono in alcun modo essere trasmesse né dar luogo a rapporti di rappresentanza (salvi i casi espressamente preveduti dalla legge)" (Cons. Stato Sez. III Sent., 22/03/2017, n. 1303; cfr. anche Cons. Stato, 28/07/2015, n. 3701 e Tar Lombardia Brescia, Sez. II, 09/02/2019, n. 130).
L'unica ipotesi di subingresso contemplata dalla disciplina statale è la fattispecie indicata all'art. 12 bis del Rd 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento di esecuzione del Tulps) che prevede, nel caso di morte del titolare, che 'l'erede, ovvero, se si tratta del titolare di un'impresa esercitata in forma societaria, colui che vi subentra, può richiedere il rilascio di una nuova autorizzazione, continuando l'attività nei tre mesi successivi alla data della morte'.
Pertanto, l'art. 1, comma 2, ultimo periodo, della legge n. 18/2021, introducendo un nuovo istituto del subingresso nelle licenze di pubblica sicurezza, contrasta con gli articoli 8, 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - Tulps), e viola la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117, secondo comma, lett. h), della Costituzione”.
 
“1.2. Il legislatore siciliano, in particolare, stabilisce, al primo periodo del citato comma 2 [diversamente da quanto previsto dall'abrogata lettera a) del comma 5, dell'art. 6, della legge regionale n. 24/2020], che non deve considerarsi come 'nuova installazione' di apparecchi 'la stipulazione di un nuovo contratto da parte dell'originario contraente già autorizzato alla raccolta delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso di risoluzione, scadenza, voltura della licenza tra parenti in linea retta o rescissione di un contratto in essere'.
Chiarisce poi, al successivo periodo della norma in commento, che si è invece di fronte ad una 'nuova installazione' nel caso di 'cessione della licenza ad altro soggetto'. In tal modo, dunque, la norma censurata vulnera il principio di personalità delle licenze di polizia eccedendo dall'ambito delle competenze regionali delineate dallo Statuto speciale siciliano ed invadendo, come detto, la competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'articolo 117, comma secondo lettera h) della Costituzione.
Lo Statuto, peraltro, attribuisce al legislatore siciliano competenza esclusiva in materia di 'industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati' [art. 14 lett. d)] e di 'urbanistica' [art. 14 lett. f)] nonché competenza concorrente, anche relativa all'organizzazione dei servizi, in materia di 'igiene e sanità pubblica' [art. 17 lett. b)] e di 'assistenza sanitaria' [art. 17 lett. e)]. Si tratta di competenze legislative che, al pari delle altre contemplate dalle previsioni statutarie, non interferiscono, ne' intaccano, la potestà legislativa statale riguardante i requisiti soggettivi necessari per ottenere le licenze di sicurezza nonché i poteri di vigilanza sugli esercizi pubblici, attinenti all'ordine pubblico e alla sicurezza.
Del resto, codesta eccellentissima Corte ha più volte avuto modo di pronunciarsi riguardo alla disciplina dei giochi leciti, che è stata 'ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di 'ordine pubblico e sicurezza' per le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per l'individuazione dei giochi leciti. Si tratta di profili, infatti, che evocano finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento dell'ordine pubblico (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), giustificando la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli articoli 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)" (sentenza n. 27 del 2019, v. anche sentenza n. 108 del 2017).
Codesta eccellentissima Corte, però, ha pure precisato che tale assunto, 'tuttavia, non comporta che ogni aspetto concernente la disciplina dei giochi leciti ricada nella competenza statale, ben potendo le Regioni intervenire con misure tese a inibire l'esercizio di sale da gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza minima da luoghi considerati sensibili, al fine di prevenire il fenomeno della ludopatia. Disposizioni di tal fatta risultano 'dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica' (sentenza n. 300 del 2011). Si tratta, in altri termini, di normative che prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell'impatto sul territorio dell'afflusso a detti giochi da parte degli utenti. Esse, pertanto, sono ascrivibili alle materie 'tutela della salute' e 'governo del territorio', nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome una potestà legislativa concorrente'. (sentenza n. 27 del 2019).
Se dunque non può essere disconosciuta la competenza regionale a dettare norme volte a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili e a prevenire i fenomeni da disturbo da gioco d'azzardo, va ribadito, al contempo, che la Regione Siciliana non è titolare di competenza propria nella materia dell'ordine pubblico e della sicurezza. Tale materia resta riservata alla competenza esclusiva statale perché riguarda la prevenzione dei reati e il mantenimento dell'ordine pubblico inteso quest'ultimo quale 'complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale' (sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009).
E non vi è dubbio che l'art. 8 del Tulps, a tenore del quale le 'autorizzazioni di polizia sono personali' e 'non possono in alcun modo essere trasmesse [...], salvi i casi espressamente preveduti dalla legge", è norma ricompresa nella materia dell'ordine pubblico e sicurezza che l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
L'art. 1, comma 2, ultimo periodo, della legge n. 18/2021, proprio perché presuppone che il titolo abilitativo per l'esercizio dell'attività del gioco con vincita di danaro praticato mediante apparecchi di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 110 Tulps possa essere ceduto con atto inter vivos ad altro soggetto, si pone dunque in contrasto con il principio di personalità delle licenze di polizia, che risponde ad esigenze di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza”, si legge ancora nel testo pubblicato in Gazzetta ufficiale.
 
Nel ricorso quindi si specifica un punto importante, e dirimente: “1.3. Ai fini dell'individuazione della materia nella quale si colloca la norma impugnata, appare opportuna qualche ulteriore precisazione.
Per operare correttamente tale individuazione, infatti, occorre guardare all'oggetto, alla ratio e alla finalità della disciplina dettata dalla norma censurata, "tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, cosi' da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato" (ex plurimis, sentenze n. 140 del 2015 e n. 167 del 2014).
In tale prospettiva, occorre rimarcare che qui non è in contestazione il dettato dell'art. 6 della legge regionale n. 24/2000, come modificato dall'art. 1 della legge regionale n. 18/2021, nella parte in cui tende ad 'evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della 'dipendenza da gioco d'azzardo' (sentenza n. 108 del 2017). Codesta eccellentissima Corte, invero, ha da tempo chiarito che non possono ricondursi alla materia di 'ordine pubblico e sicurezza' (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) le norme regionali che prevedono distanze minime dai luoghi sensibili per la collocazione di sale e apparecchi da gioco (sentenza n. 300 del 2011).
L'odierna impugnativa, invece, è diretta a censurare, come detto, l'ultimo periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge regionale n. 18/2021 che, nell'evocare 'la cessione della licenza ad altro soggetto', riconosce il subingresso per atto inter vivos nelle licenze di pubblica sicurezza, categoricamente escluso dalle citate disposizioni del Tulps. Il subentro nell'esercizio di un'attività sottoposta a regime autorizzatorio, in realtà, non può che realizzarsi se non con il rilascio di una nuova licenza, dal momento che le autorizzazioni di polizia debbono, ai sensi dell'art. 8 del Rd n. 773/1931 essere considerate personali e non possono essere trasmesse dal titolare a terzi, salvo i casi espressamente previsti dalla legge statale.
Invero, la ratio alla base della normativa in commento, che disciplina le autorizzazioni di polizia, risiede nell'opportunità di evitare che le stesse vengano rilasciate a soggetti che, per i loro comportamenti pregressi, denotino scarsa affidabilità, potendo in astratto costituire un pericolo per l'incolumità e l'ordine pubblico (da ultimo, Tar Calabria Catanzaro Sez. I, 19/11/2020, n. 1866).
Ed è di tutta evidenza, allora, che il comma 2 dell'articolo 1 della legge regionale n. 18/2021, nella parte in cui contempla 'la cessione della licenza ad altro soggetto', detta una previsione normativa in materia di 'ordine pubblico e sicurezza'.
Sotto ulteriore profilo, si osserva che la norma regionale censurata incide sugli esercizi soggetti al controllo dell'autorità di pubblica sicurezza ex art. 88 del Tulps; controllo che involge una pluralità di interessi pubblici, eminentemente diretti al mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, mediante la verifica della sussistenza di una serie di requisiti soggettivi e oggettivi del richiedente la concessione (sentenze n. 237 del 2006 e n. 72 del 2010).
La licenza per l'esercizio dell'attività di raccolta delle scommesse, prevista dall'art. 88 del Tulps, in quanto licenza di polizia, ha carattere personale, tant'è che in difetto si configura il reato di cui all'art. 4 della legge n. 401 del 1989 (Cass. Pen. Sez. III, 04/07/2006, n. 33949). La norma censurata, nella parte in cui introduce il subingresso nella licenza di un altro soggetto, invade quindi la competenza statale esclusiva in materia di 'ordine pubblico e sicurezza' anche in considerazione di quanto previsto dagli artt. 86 e 88 Tulps.
In definitiva, l'esigenza di garantire uniformità a livello nazionale in materia di ordine pubblico e sicurezza appare compromessa dalla 'cessione della licenza ad altro soggetto' prevista dalla norma impugnata, che il legislatore siciliano ha emanato mancando di considerare che tale licenza, come tutte le licenze di polizia (ex art. 8 Tulps), è di natura personale e perciò non può essere trasferita dal titolare ad un terzo se non nei casi previsti dalle leggi statali innanzi richiamate”.
 
 
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