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Corte dei conti: 'Gioco, necessarie riforma e razionalizzazione'

  • Scritto da Redazione

La Corte dei conti traccia un bilancio sulle entrate del gioco nel 2021 e richiama la necessità di una 'riforma complessiva per assicurare razionalizzazione graduale e controllata dell’offerta'.

Si parla anche del gioco pubblico, e della necessità del suo riordino nazionale, nella relazione sul rendiconto generale dello Stato 2021 presentato a Roma, nella sede centrale della Corte dei conti, sotto la presidenza di Guido Carlino.

 

Nel volume dedicato ai conti dello Stato e le politiche di bilancio 2021 si legge:  “Nel 2021 le entrate da giochi, dopo la forte riduzione del 2020, conseguente alle limitazioni imposte dalla normativa per fronteggiare l’emergenza pandemica, hanno fatto registrare una significativa ripresa, posizionandosi su valori di poco superiori a quelli riscontrati nel 2019.

La raccolta totale lorda è risultata pari a 110,9 miliardi, con un incremento di 22,5 miliardi rispetto al 2020, tornando sui livelli del 2019; le vincite ammontano a 95,5 miliardi (importo maggiore di circa 20 miliardi rispetto al 2020 e di 4,5 miliardi rispetto al valore del 2019)”, si legge nella relazione.
“Il rendimento erariale del settore misurato in relazione alla raccolta lorda del 2021 ammonta al 7,6 percento. Il margine operativo netto nel 2021 ammonta a 6.971 milioni di euro (pari al 6,3 percento della raccolta lorda”.
 
In particolare, le entrate del gioco del lotto evidenziano un miglioramento sia in termini di accertamenti, pari a circa 7,7 miliardi (+29,8 percento rispetto al 2020, pari a circa 5,948 miliardi), sia in termini di riscossioni totali pari a 8,9 miliardi (+25 percento rispetto al 2020, pari a 7,1 miliardi), sia in termini di versamenti totali pari a circa 7,8 miliardi (+31,8 percento rispetto al 2020, pari a 5,9 miliardi). Sempre riguardo ai giochi, seguono le lotterie ed altri giochi, che, seppur con un gettito modesto, registrano, rispetto al 2020, migliori accertamenti (+26,12 percento), riscossioni (+26,6 percento) e versamenti (+27,72 percento).
 
 
LA SPESA E LE ENTRATE, IN DETTAGLIO  - Nella relazione si legge ancora: “La 'spesa' netta totale degli italiani per il gioco, che si ottiene sottraendo alla raccolta lorda l’importo delle vincite, nel 2021 è risultata pari a 15,4 miliardi, superiore di 2,3 miliardi. all’importo dell’esercizio precedente ma inferiore di quasi 4 miliardi al valore di due anni fa. Le entrate sono cresciute, invece, del 16 percento.
Nel confronto tra 2021 e il 2019 tuttavia, nonostante l’importo della raccolta lorda sia pressoché uguale, l’aumento di quasi il cinque percento delle vincite comporta una riduzione sostanziale (più di un quarto) delle entrate erariali.
Le entrate raccolte dalla gestione dei giochi (8,4 miliardi) rappresentano circa lo 0,5 percento del Pil (1.775,4 miliardi, fonte Def 2022) e, guardando gli altri aggregati delle entrate, corrispondono a circa l’uno per cento delle entrate correnti (850,4 miliardi), all’1,6 percento delle entrate tributarie (527,1 miliardi) e al 3,3 percento delle imposte indirette (258,3 miliardi).
Il rendimento erariale del settore (ossia le entrate) misurato in relazione alla raccolta lorda del 2021 ammonta all’7,6 percento. Rapportato invece – secondo una misurazione proposta dall’Agenzia – alla raccolta netta, lo stesso rendimento sale al 55,7 percento. Sia il rendimento netto che quello lordo risultano in calo rispetto a quanto fatto registrare nel biennio precedente, mentre mostra una tendenza positiva l’ammontare delle vincite, pari all’86 percento della raccolta complessiva.
Il settore dei giochi, come messo in evidenza nelle precedenti relazioni sul Rendiconto generale dello Stato, è caratterizzato da differenti macrocategorie alle quali sono associate specifiche aliquote d’imposta; ciò comporta un diverso rendimento e contributo di ciascuna di esse alla realizzazione delle entrate globali. Le categorie di giochi che assommano maggiori raccolte sono: (i) i 'Giochi di abilità a distanza' (46,3 percento), (ii) gli 'Apparecchi' (16,2 percento), (iii) i 'Giochi a base sportiva' (12,6 percento) e (iv) le 'Lotterie' (10,9 percento), che insieme coprono l’86 percento circa delle entrate complessive. I 'Giochi di abilità a distanza' restituiscono sotto forma di vincita il 44,6 percento della raccolta totale (il 51,8 percento del totale delle vincite), mentre gli 'Apparecchi' rispettivamente il 12 percento e il 13,9 percento.
È interessante notare come i 'Giochi di abilità a distanza', che da soli rappresentano quasi la metà della raccolta lorda e circa il 52 per cento del totale delle vincite, siano al contempo tra quelli con il minore rendimento erariale (0,9 percento quello lordo, 24,9 percento il netto).
Per quanto riguarda le tendenze in atto nell’orientamento dei giocatori fra i vari giochi e i fattori che determinano il fenomeno, anche con riferimento ai mutamenti indotti dalla pandemia, i provvedimenti adottati dal Governo per fare fronte all’emergenza epidemiologica hanno fatto sì che gli scommettitori, impossibilitati a recarsi nelle agenzie, si orientassero verso la raccolta online, con conseguente attenuazione del complessivo calo dei volumi di gioco.
Si può quindi riscontrare, in ordine a quanto avvenuto nel 2020-2021 a causa dell’emergenza epidemiologica, che il gioco in rete fisica ha subito un consistente calo, a fronte del quale, tuttavia, si è realizzato un incremento del gioco online. Più in dettaglio, appare rilevante sottolineare che il gioco a totalizzatore, cioè quella tipologia in cui il gestore della scommessa funge soltanto da intermediario tra i giocatori, con il compito di organizzare il concorso e di ripartire la vincita, la cui entità deriva dalle somme giocate dai partecipanti e dal numero dei vincitori, non incontra più il favore del pubblico. Ciò perché, probabilmente, la parte della posta di gioco che non viene restituita ai vincitori come montepremi è molto più alta e, quindi, incide sull’ammontare delle vincite che, in molti casi, sono di importo basso, scoraggiando la propensione a scommettere. Al contrario la scommessa a quota fissa, in cui la vincita è un multiplo dell’importo scommesso che il bookmaker è obbligato in proprio e direttamente a pagare, anche in virtù della modifica del sistema di tassazione a carico dei concessionari, consente la restituzione ai vincitori di una percentuale molto alta della posta, cosicché la scommessa diviene molto remunerativa”.
 
I CONTROLLI, FOCUS SUI PVR - L’Agenzia delle dogane e dei monopoli – sottolinea la Corte dei conti - “riferisce che l’azione di controllo nel settore dei giochi si è sviluppata, nel 2021, attraverso varie modalità e percorsi, di cui, a seguire, si dà una sintetica descrizione.
È opportuno premettere che, a seguito dei Dpcm, per molti mesi alcuni giochi, nel canale di vendita basato sulla rete fisica, detto anche 'a terra', sono stati impossibilitati alla raccolta. Ciò ha causato un effetto di sostituzione del giocatore verso il canale di raccolta a distanza, determinando ovviamente differenti modalità di analisi dei flussi di gioco e di prevenzione e contrasto alle irregolarità. Per la rete fisica, infatti, se nel settore degli apparecchi da intrattenimento, nell’anno 2021 sono stati operativi una dozzina di concessionari e risultavano iscritti nell’apposito elenco (come indicato in precedenza) circa 65.000 operatori (di cui oltre 4.100 gestori e possessori di apparecchi), e oltre 51.000 esercenti di apparecchi, in altro settore di elevata criticità, quale è quello delle scommesse, il numero dei concessionari fisici e a distanza era superiore alle 230 unità con circa 8.000 punti di vendita attivi.
Per la rete online, l’Adm rileva che nel 2021 sono stati attivi circa 6,7 milioni conti di gioco, per un importo totale di giocate di 66 miliardi di euro contabilizzati attraverso 2 miliardi e 100 mila giocate effettuate. Le citate azioni di contrasto hanno interessato circa 800 punti di vendita o di interesse che sono stati monitorati e, nei casi di rilievo, controllati. Le positività di tali controlli sono state di circa il 25 percento, con molte situazioni che hanno originato notizie di reato e sequestri di apparecchiature, di documentazione e di denaro. In generale il numero delle attività di contrasto alle illegalità nei giochi è stato pari a 22.640 controlli effettuati su rete fisica; di questi oltre 12.700 hanno interessato l’azione di contrasto alla diffusione del gioco minorile.
Il tasso di presidio dei giochi fisici più critici (Apparecchi e scommesse) è stato del 20 percento superiore a quello relativo alla totalità dei giochi che si è attestato intorno al 17 percento.
La percentuale delle positività – principalmente di carattere tributario o amministrativo - per il settore degli apparecchi è stata di circa il 30 percento ma il dato è influenzato dalle segnalazioni derivanti dall’assenza di documentazione in sede di controllo.
La riduzione del numero degli apparecchi da intrattenimento disposta dalle norme nazionali nell’ultimo periodo, unitamente all’inasprimento sia dei limiti di distanze dai luoghi sensibili sia degli orari di gioco, da parte di norme regionali e locali, hanno determinato una contrazione del mercato legale e un probabile incremento dei fenomeni illegali.
In stretta collaborazione con le forze dell’ordine, si è svolta un’attività di approfondimento sulle segnalazioni, pervenute anche per il tramite degli uffici regionali, di sospetta intermediazione e di raccolta abusiva di gioco realizzate presso i Punti vendita ricariche (Pvr) dei concessionari del gioco a distanza. Detti Pvr rappresentano una vera e propria criticità nel sistema del gioco pubblico; in esito ai controlli svolti nel corso degli anni è emerso che presso una rilevante percentuale di essi, oltre all’attività di commercializzazione propria di tali esercizi, si svolge anche l’attività non consentita di raccolta del gioco e di pagamento delle vincite. Infine, in relazione al particolare contesto legato all’emergenza pandemica, soprattutto durante i mesi che hanno registrato la peculiare situazione conseguente alle misure di chiusura del gioco fisico, è stato svolto un attento e costante monitoraggio con analisi dell’andamento dei valori economici e quantitativi del gioco online, le cui risultanze sono state anche comparate sia attraverso incontri bilaterali con rappresentanti di omologhe Autorità nazionali, sia attraverso il tavolo di lavoro attivo tra i regolatori dei principali Paesi europei”.
 
 
L'URGENZA DEL RIORDINO - Secondo la Corte dei conti, “permane l’esigenza di una riforma complessiva del settore in grado di assicurare una razionalizzazione graduale e controllata dell’offerta di gioco, la limitazione e tutela dei rischi connessi al disturbo da gioco d'azzardo, il contrasto al gioco illegale e alle frodi a danno dell'Erario”. Dal bilancio, inoltre, emerge che nel 2021 “l’attività di contrasto alle illegalità nei giochi ha comportato 22.640 controlli effettuati su rete fisica; di questi oltre 12.700 hanno riguardato il contrasto alla diffusione del gioco minorile”.
 
IL CONTENZIOSO - La rendicontazione del contenzioso tributario riguardante il settore dei giochi sconta le problematiche e i limiti (già evidenziati nelle precedenti relazioni sul Rendiconto generale dello Stato), con riguardo alla generalità delle controversie che interessano l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.
Le controversie complessivamente pendenti al 31 dicembre 2021 sono 3.609, con un incremento del 15 percento rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente, mentre le decisioni emesse nell’anno sono 1.334, di cui 1.142, pari all’86 percento, con esito favorevole o parzialmente favorevole.
Il settore dei giochi ha continuato a beneficiare, anche nel 2021, della sentenza positiva della Corte costituzionale n. 27/2018 che ha riconosciuto la debenza dell’imposta per le agenzie abusive di raccolta di scommesse, a partire dall’anno 2011, mentre per i bookmaker ha riconosciuto la soggettività passiva a prescindere dall’anno d’imposta; ciò ha fatto sì che il settore sia uno di quelli che maggiormente contribuisce al basso tasso di soccombenza dell’Agenzia”, recita la relazione della Corte dei conti.
“A ciò si aggiunge la pronuncia del 2020 della Cgue nella causa C-788/18: i giudici del Lussemburgo hanno stabilito che 'l’art. 56 Tfue deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa di uno Stato membro che assoggetti ad imposta sulle scommesse i Centri di trasmissione di dati stabiliti in tale Stato membro e, in solido e in via eventuale, gli operatori di scommesse, loro mandanti, stabiliti in un altro Stato membro, indipendentemente dall’ubicazione della sede di tali operatori e dall’assenza di concessione per l’organizzazione delle scommesse'. In aggiunta, infine, nel 2021, si è pronunciata anche la Corte di cassazione, definitivamente sancendo la doverosità dell’imposta anche da parte del bookmaker per gli anni d’imposta anteriori al 2011.
Purtroppo, nonostante le ricordate pronunce delle giurisdizioni superiori, il contenzioso nel settore giochi continua ad alimentare e a mantenere alto lo 'stock' gestito dall’Agenzia, in quanto gli operatori abusivi di raccolta di scommesse hanno iniziato a contestare i nuovi metodi di calcolo della base imponibile introdotti dalla legge n. 190/2014 a decorrere dall’anno di imposta 2015”.
 
LE CRITICITÀ DEL SETTORE - L’emergenza epidemiologica da Covid-19 e il blocco totale della raccolta del gioco pubblico che essa ha comportato per oltre dodici mesi negli anni 2020/2021 ha avuto un profondo impatto non solo sulle entrate erariali (in particolare nel 2020) derivanti dal gioco fisico ma anche sugli stessi bilanci dei concessionari di Stato con effetti non ancora compiutamente individuati.
“Nello stesso tempo – sottolinea la Corte dei conti - non sono state ancora risolte le criticità collegate alle differenti leggi regionali in materia di distanze dei punti di gioco dai luoghi sensibili e alle regolamentazioni comunali sugli orari dei punti di gioco. Ogni Regione, infatti, ha adottato la propria normativa in materia di prevenzione e contrasto in materia di disturbo da gioco d’azzardo che incide sulla effettiva possibilità di ubicazione degli apparecchi da intrattenimento, a causa, in particolare, della individuazione di una vasta tipologia di luoghi sensibili rispetto ai quali gli apparecchi devono osservare distanze minime obbligatorie, tanto da arrivare per alcuni territori ad un vero e proprio effetto espulsivo del gioco legale. Questa regolamentazione rende, a detta dell’Agenzia, sostanzialmente inefficace qualsiasi ipotesi di elaborazione di un bando di gara in materia di apparecchi da intrattenimento - settore in cui è più forte la sensibilità dell’opinione pubblica - e richiede la necessità di una regolamentazione definitiva che riesca a contemperare i confliggenti interessi pubblici del contrasto al gioco d’azzardo e al gioco illegale e del legittimo esercizio della raccolta del gioco pubblico. In materia, peraltro, va tenuto presente il parere n. 1057/2019 del Consiglio di Stato reso per il bando di gara in materia di scommesse, ma valido a maggior ragione per la gara degli apparecchi da intrattenimento . La riapertura graduale della raccolta del gioco pubblico a partire dal giugno 2021 ha dato respiro ad un settore fortemente indebolito da circa 12 mesi di blocco. Le misure di distanziamento previste non hanno consentito un’immediata e completa riapertura della rete che, ancora adesso presenta circa il 15 percento del parco macchine Awp fermo in magazzino. Nonostante il sostegno fornito dalle misure di legge adottate nel periodo emergenziale che hanno prorogato fino al dicembre 2021 il versamento di alcune rate del prelievo erariale unico sugli apparecchi da intrattenimento, il settore appare ancora lontano dalle performance fatte registrare nel periodo pre-pandemico. Allorché saranno definitivamente eliminate le misure di distanziamento si stima che la raccolta tramite Awp possa ritornare ai livelli del 2019, mentre, per quanto riguarda il settore delle Vlt continuerà a pesare sulla raccolta l’introduzione della tessera sanitaria per il contrasto del gioco minorile voluto dall’art. 9-quater del Dl Dignità nonché della tassazione al 20 per cento delle vincite superiori a 200 euro previsto dall’art. 1, comma 733, della legge 27 dicembre 2019, n. 160. Nel corso del 2021 il numero delle concessioni per l’esercizio e raccolta del gioco a distanza è passato da 98 a 96, perché nel secondo semestre dell’anno è intervenuta la scadenza del termine novennale di due concessioni”.
 
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