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Gioco pubblico, manovra di bilancio e leale collaborazione

  • Scritto da Chiara Sambaldi e Andrea Strata, direttori dell’Osservatorio permanente su giochi, legalità e patologie dell’Eurispes

Il principio di leale collaborazione deve ispirare i rapporti tra 'centro' e 'periferia' per il rispetto degli accordi sul gioco raggiunti in seno alla Conferenza unificata nel 2017.

Il Governo ha cancellato dalla manovra di bilancio per il 2020 la disposizione che prevedeva di fissare regole uniformi per tutto il territorio nazionale per la distribuzione dei “punti di gioco”.

La distribuzione territoriale dell’offerta di gioco pubblico con criteri prefissati, come suggerito già nel luglio 2017 dal Comitato per le infiltrazioni criminali nel gioco lecito ed illecito della commissione parlamentare Antimafia, risulta, invece, presupposto fondamentale per la gestione del settore.   

 

Il rapporto tra “centro” e “periferie”, i rischi connessi ad una mancata visione d’insieme, il necessario quanto indispensabile raccordo operativo tra le amministrazioni dello Stato, sono tematiche investigate dall’Osservatorio permanente su giochi legalità e patologie dell’Eurispes sin dai primi studi in materia di gioco pubblico.   
 
 
E già nelle analisi svolte nei primi mesi del 2018, l’Osservatorio evidenziava come la strada da intraprendere per conciliare la tutela dei differenti interessi pubblici in gioco (salute, ordine pubblico e sicurezza), preservando al contempo l’attività economica privata svolta dai concessionari di Stato e le entrate fiscali, fosse quella di proseguire sulla strada tracciata dall’Intesa siglata in seno alla Conferenza unificata Stato - Regioni ed Enti locali il 7 settembre del 2017. 
Con essa, oltre ad essere deliberata una prima riduzione dell’offerta di gioco pubblico tramite apparecchi, si delineavano le direttrici per trovare un punto di equilibrio tra amministrazione centrale e locale nella regolamentazione del settore ed, in particolare, nelle azioni di tutela della salute pubblica rispetto ai rischi connessi alle dipendenze da gioco d’azzardo. 
 
Come noto, all’Intesa però non è seguito il previsto decreto di recepimento del ministero dell’Economia e delle Finanze e le Regioni non hanno adeguato le rispettive normative vigenti al contenuto dell’accordo siglato. 
In questo quadro, a distanza di oltre due anni e nella persistente latitanza del Mef, il ministero dell’Interno è, invece, intervenuto a più riprese per offrire indirizzi operativi negli ambiti di propria competenza.
E lo ha fatto prendendo atto dell’impatto delle normative locali disciplinanti il gioco pubblico sul rilascio delle autorizzazioni di pubblica sicurezza, valorizzando in particolare un orientamento interpretativo che già l’Osservatorio Eurispes aveva segnalato nelle proprie analisi. 
 
 
Entrando nel dettaglio, il Dipartimento di Pubblica sicurezza del Viminale, con nota del 6 novembre scorso [protocollo n. 557/PAS/U/015223/12001], ha trasmesso alle Prefetture, ai Commissariati del Governo di Trento e Bolzano, alla Regione della Valle d’Aosta e alle Questure, una scheda riepilogativa (definita case log) di una sentenza del Tar Lazio pronunciata in materia di ordinanze sindacali limitative degli orari di apertura dei locali in cui sono installati apparecchi da gioco (Sezione II-bis n. 1460 del 5 febbraio 2019).
 
L’intento è quello di ricercare, in via sperimentale, le modalità migliori per supportare la “periferia” e quindi le Prefetture e le Questure, nella gestione del contenzioso giurisdizionale che le riguarda.
A tal fine, il ministero ritiene opportuno segnalare le pronunce più rilevanti nel panorama della giurisprudenza amministrativa. In sostanza e semplificando, il ministero indica quelle sentenze che fissano principi che devono guidare l’amministrazione periferica nella emanazione dei nuovi provvedimenti. 
 
É significativo che questo nuovo metodo sperimentale di lavoro adottato dal Dipartimento della Pubblica sicurezza prenda avvio con un case log relativo ad una delle aree giuridiche più controverse del gioco pubblico, vale a dire quella della disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco ad opera dei Comuni.
Infatti, il caso esaminato dal Tar Lazio riguarda l’impugnazione dell’ordinanza con la quale il sindaco di un comune laziale aveva disciplinato - limitandoli - gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco. Il giudice amministrativo ha accolto il ricorso sulla base del valore giuridico dell’intesa siglata in Conferenza unificata Stato-Regioni ed Enti locali il 7 settembre 2017. 
Tra le regole fissate da essa, ricordiamo, si trova anche quella che consente agli Enti locali di vietare l’esercizio dei giochi leciti in fasce orarie prestabilite, per un periodo massimo di inibizione pari a sei ore giornaliere, destinate ad essere recepite in apposito decreto del ministero dell’Economia e delle finanze. 
Poiché, come già evidenziato, il provvedimento del Mef non è stato ancora adottato, la questione che si è posta è quella del “peso” e del “valore” da attribuire all’intesa in questa fase di “mancata attuazione” degli accordi raggiunti e siglati. 
La giurisprudenza, ad oggi, non è concorde, ma la nota del Dipartimento di Pubblica sicurezza ricostruisce minuziosamente la motivazione della pronuncia del Tar Lazio che ritiene meritevole di segnalazione, evidenziando in particolare che: “l’adozione, attraverso la stipula dell’intesa, di un quadro di regole e criteri omogenei sul territorio nazionale, anche in assenza del decreto di recepimento, assume la valenza di parametro di riferimento per l’esercizio, da parte delle Amministrazioni locali, delle loro specifiche competenze in materia di disciplina dei giochi leciti” e conclusivamente “in attesa che intervenga il previsto decreto di recepimento, l’intesa riveste la valenze di una norma di indirizzo per l’azione degli Enti locali costituendo, al contempo, un parametro di legittimità dei provvedimenti da essi adottati”.
 
Il ministero dell’Interno ha, quindi, valorizzato, elevando a case log, una lettura interpretativa che, già nei primi mesi del 2018, l’Osservatorio giochi legalità e patologie dell’Eurispes aveva proposto quale via d’uscita dall’impasse istituzionale determinatosi all’indomani della sigla dell’intesa del 2017 sviluppando poi l’apparato argomentativo negli studi realizzati in materia [“L’allarme sociale intorno al modo del gioco legale: il contingentamento degli orari dell’offerta è una risposta efficace?”, febbraio 2018], fino ad attribuire risalto alla innovativa ricostruzione giuridica elaborata dal Tar Lazio, nel più recente studio dedicato a “Gioco pubblico e dipendenze nel Lazio”, pubblicato nel mese di ottobre 2019 [presentato a Roma presso la Fondazione Luigi Sturzo, il 23 ottobre 2019].
 
In particolare, nell’ambito del capitolo dedicato al “clima giurisprudenziale” nel Lazio si evidenziava l’importanza del principio di leale collaborazione che deve ispirare i rapporti tra “centro” e “periferia” con riguardo al rispetto degli accordi raggiunti in seno alla Conferenza Unificata.
Questo orientamento sembra, peraltro, destinato a non rimanere isolato in quanto il Tribunale civile di Milano, con una recentissima ordinanza del 29 novembre 2019, ha sottolineato che l’interruzione giornaliera di sei ore è stata fissata dalla Conferenza unificata tenendo conto del necessario bilanciamento degli interessi degli esercenti l’attività di gioco lecito con quelli dei consumatori, nell’ottica di una regolamentazione omogenea di tale attività sul territorio nazionale. 
 
Inoltre, secondo il giudice, nel caso specifico, non è stato dimostrato che la limitazione dell’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco è una soluzione idonea per contrastare il fenomeno della ludopatia, anzi in mancanza di altri e più incisivi interventi a tutela della salute dei cittadini, la misura della restrizione oraria risulta inutile.
 
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