“Non c'è nulla di più serio del gioco. Il settore è un'industria che, prendendo in esame il 2021 e il 2022, raccoglie solo nell'ambito delle scommesse 110 miliardi di euro, per ogni anno, mentre nel complesso ha un giro d'affari 250-300 miliardi di euro. Per questo per Adm è necessario puntare su tre cardini nella propria azione: regolazione, vigilanza, repressione”.
A sottolinearlo è Stefano Saracchi, direttore della Direzione Giochi di Adm, nell'ambito del webinar “La disciplina delle accise, dogane e monopoli: partecipazione e tutela del cittadino - I monopoli di Stato: i giochi pubblici”, tenutosi oggi, 27 aprile.
Nel suo intervento, focalizzato sul “ruolo di Adm in materia di giochi pubblici e il sistema delle concessioni, autorizzazioni e controlli nel settore dei giochi”, Saracchi rimarca l'innovazione impressa da Minenna all'azione dell'Agenzia nel corso del suo mandato, a cominciare dalla “vigilanza nell'ambito dell'antiriciclaggio, in virtù della sua esperienza pregressa alla Consob. Noi come Adm vigiliamo sul rispetto delle regole che governano il gioco in quanto gioco ma anche di quelle del mercato finanziario, esercitando uno strumento parallelo di vigilanza del sistema economico finanziario, lo discipliniamo, cerchiamo di capirne le patologie ed evitarle. Questo ci rende in grado di identificare anche l'illegalità nel gioco pubblico”.
Il direttore della Direzione Giochi di Adm quindi ricorda come “troppo spesso il settore venga visto come un demone, in realtà questo è un approccio 'patologico': serve una regolazione fisiologica che deve passare attraverso regole chiare e precise che tutti gli operatori devono rispettare”.
Regolazione che sembrava arrivata con l'intesa per il riordino siglata in Conferenza unificata Stato-Regioni nel 2017, con la definizione delle caratteristiche dei punti vendita ad esempio, ma che non ha poi visto generare il decreto ministeriale di recepimento. Fatto che “ha generato sul territorio una regolamentazione frammentaria, non sempre chiara, che spesso ha espulso il gioco legale dal territorio. Questo dà luogo a due problemi: il gioco legale non trova spazio, e visto che la domanda è rigida sicuramente si fa largo l'illegalità, inoltre si verifica un nocumento importante alle casse dell'Erario, visto che il comparto ogni anno assicura allo Stato 12-15 miliardi di euro in imposte”.
Saracchi quindi mette in fila i diversi strumenti normativi in campo: “tanti, complessi articolati; ma, se messi insieme, sembrano parlare l'uno con l'altro”. Poi, rammenta la disciplina delle gare per le concessioni, “che devono garantire la massima concorrenza sul mercato. La direzione generale in proposito ha fatto proposte per ampliare il circuito passando dalle 40 attuali alle 200 concessioni per il gioco a distanza, a dimostrazione del fatto che le norme del diritto amministrativo e pubblico se non adeguatamente pensate portano al gioco illegale. Adm poi deve attuare una vigilanza amministrativa, presidiare la legalità del settore, ex ante ed ex post patologia, per garantire il regolare svolgimento del gioco. Perciò l'approccio deve essere in primis amministrativo e poi repressivo, da esercitare solo nei casi patologico”.
Il direttore della Direzione Giochi di Adm poi cita la legge n° 401 del 1989 che fa riferimento al match fixing, altro tema di attenzione per l'Agenzia. “Minenna ha re-istituito il Copregi e alimentato il gruppo Analisi delle scommesse sportive, testa pensante di un percorso di repressione, e qui stiamo passando dalla fase amministrativa a quella penale, visto che la legge stabilisce pene detentive per chi organizza combine – la reclusione da 2 a 6 anni, oltre a una multa da 1 a 4mia euro.
Ogni giorno monitoriamo le singole scommesse su qualsiasi evento sportivo, anche il ping pong cinese per fare un esempio, per verificare le anomalie di soglia. L'ultimo concorso indetto da Adm per l'assunzione di 1300 funzionari ad Adm era rivolto anche ad analisti quantitativi, laureati in statistica e informatica. Fondamentali per verificare queste anomalie.
L'azione condotta da Minenna ha permesso di portare nel settore del gioco quanto fatto nel settore bancario – come l'high frequency trading, una modalità di inserimento di denaro derivante da proventi illeciti all'interno del comparto del gioco legale.
L'approccio innovativo che stiamo cercando di realizzare è il dialogo fra il diritto amministrativo e il diritto di vigilanza, senza concentrarci solo sul penale, volto a garantire la concorrenza e l'ampiezza del settore proprio per evitare l'illegalità”.
Saracchi nel concludere il suo intervento richiama la legge 124 del 2019 relativa al Durf - Documento unico di regolarità fiscale. “Non può esistere in Italia un gestore di sale o un concessionario che non abbia versato oneri fiscali che possa esercitare gioco pubblico. Laddove Adm registra dei casi di non regolarità fiscale viene sospesa la concessione o l'esercizio di gestione: con questo intervento normativo il legislatore ha voluto dare importanza all'onere fiscale, per la verifica e il corretto adempimento dei doveri delle società, che devono avere nel tempo garantito un leale rapporto di collaborazione con lo Stato”.
COSA DICE LA GIURISPRUDENZA - Restando in tema di diritto il webinar registra gli interventi di Angela Maria Morea, Pubblico ministero presso il tribunale di Bari, e di Giuseppe Delle Foglie, avvocato esperto in diritto amministrativo.
“Analizzando varie sentenze”, dice Delle Foglie, “si può notare come questo comparto non sia soggetto alle regole della concorrenza. In generale va ricordato che il gioco legale contribuisce agli obiettivi di finanza pubblica e l’azione amministrativa dei sindaci deve essere sempre proporzionata. Un operatore può esercitare l’attività dei giochi pubblici solo laddove gli enti preposti gli abbiano rilasciato i titoli abilitatori necessari”.
Molto articolata la disamina di Angela Maria Morea, che spiega come vi siano “dei trattamenti eterogenei che a volte vedono aziende operare senza le autorizzazioni che la normativa italiana prevede, si corre il rischio di disapplicare la legge nazionale senza che ci sia stato il ricorso alla corte di giustizia europea”. Nel corso del suo intervento al webinar Morea sottolinea che “se da un canto c’è da verificare gli art. 49 e 56 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, dall’altro le restrizioni che lo Stato impone alla libertà d’impresa potrebbero contrastare con gli articoli 41 e 43 della Costituzione sul diritto alla libertà, pertanto vi è anche da verificare se non ci sia anche un contrasto della normativa interna dello Stato”.
Ricorda quindi, il pubblico ministero, che i giochi in Italia costituiscono monopolio dello Stato dal 1948. Anche in tal caso, sottolinea Angela Maria Morea, “occorre verificare se questo non va contro l’articolo 41 della Costituzione. La Corte costituzionale, interpellata sulla norma sui giochi pubblici, ha glissato, dicendo che è compito del legislatore nazionale verificare che le norme non siano in contrasto. La preponderanza forte dello Stato sulle concessioni”, spiega, “che limita in un certo senso le libertà economiche, da un lato assicura introiti allo Stato, ma soprattutto tutela sicurezza e ordine pubblico e tutela il giocatore con un efficace contrasto alla ludopatia”.
Operare senza autorizzazione, ricorda ancora, “è un reato in base alla legge n° 401 del 1989, una legge che però porta sempre più problemi. È difficile armonizzare le leggi statali con le norme europee, perché le compressioni dello Stato sono una limitazione della libertà di attività economica. La legge del 1989 prevede anche la confisca di beni strumentali alla commissione del reato, ma anche il profitto del reato. La condanna è prevista anche per il giocatore, anche se con un reato meno grave”.
Inoltre, “i beni sottoposti a sequestro” continua il pubblico ministero di Bari, “se si tratta di un sequestro probatorio, devono essere restituiti all’avente diritto. Una volta che la prova del reato viene acquisita, il sequestro non ha più finalità. Per avere l’ablazione del bene il sequestro deve assumere la forma del sequestro preventivo, quindi operato mentre il reato è ancora in itinere. Ma la normativa è tutt’altro che chiara e spesso si arriva al dissequestro”.