I MINIMI GARANTITI – La disciplina della concessione, affidata a seguito della gara indetta con avviso del Ministero delle Finanze n. 109 dell’11 maggio 1999, prevede la corresponsione all’Unire – titolare dell’attività di scommesse ippiche da esercitarsi direttamente o tramite affidamento a terzi – del minimo garantito, che costituisce il corrispettivo forfettariamente predeterminato dovuto dall’aggiudicatario del titolo per l’espletamento del munus concessorio, la cui quantificazione ha formato oggetto dell’offerta presentata in sede di gara.
LE MOTIVAZIONI - Nel corso del giudizio, come introdotto con il ricorso proposto avverso la richiesta di integrazione dei minimi garantiti per gli anni 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 e 2011, la Sezione, con sentenza n. 1051 del 30 gennaio 2013, ha sollevato la questione di illegittimità costituzionale dell’articolo 10, comma 5. Con sentenza n. 275 del 18 novembre 2013 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 16 del 2013 limitatamente alle parole “non superiore al 5%”.
Il Tar evidenzia che con l’assegnazione, infatti, di un considerevole numero di nuove concessioni per la raccolta del gioco pubblico, sia su base ippica che sportiva, in esito allo svolgimento delle gare indette ai sensi del decreto legge 4 luglio 2006 n. 223, unitamente al crollo del mercato ed all’introduzione di canali telematici di raccolta del gioco, si è determinata una drastica riduzione degli incassi dei concessionari storici, con conseguente insostenibilità economica per gli stessi delle obbligazioni economiche su di essi gravanti, tenuto conto del venir meno dell’assetto del mercato di settore presupposto dalla previsione dei minimi garantiti.
La previsione, per effetto del decreto legge n. 223 del 2006, delle misure di salvaguardia trova quindi la propria ratio nell’esigenza di eliminare la sperequazione tra i concessionari storici ed i nuovi concessionari – questi ultimi non gravati dall’obbligazione relativa al versamento dei minimi garantiti – tenuto conto dell’effetto distorsivo del minimo garantito anche in considerazione del crollo del mercato e della riconfigurazione della rete distributiva territoriale degli esercizi di raccolta del gioco e delle scommesse.
LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE - La Corte Costituzionale ha, in particolare, rilevato – previo accertamento della legittimità dell’adozione di una norma avente natura di legge-provvedimento – la sussistenza di “una evidente rottura della consequenzialità logica fra la pretesa di pervenire ad un equilibrato riassetto delle prestazioni economiche dei concessionari e la fissazione del tetto in modo apodittico, prescindendo cioè da quell’attenta e ponderata valutazione delle mutate circostanze di fatto (i pacifici minori introiti conseguenti all’evoluzione in senso concorrenziale del mercato delle scommesse ippiche), che costituiva la premessa indispensabile della determinazione delle modalità di salvaguardia e che rimane non meno indispensabile per l’applicazione del nuovo meccanismo di riequilibrio”, evidenziando la non emersione dei criteri che hanno ispirato le scelte realizzate con la legge-provvedimento nonché le relative modalità di attuazione, indispensabili affinchè la stessa possa essere ritenuta conforme alla Costituzione.
Non essendo quindi riscontrabili, neanche dagli atti parlamentari, le ragioni che possano far ritenere il tetto di riduzione congruente con l’obiettivo prefissato dallo stesso legislatore, ovvero la riconduzione ad equità dei rapporti concessori nel rispetto dei principi di efficienza ed economicità, la norma, nella parte in cui fissa al 5% la soglia massima di riduzione delle somme dovute a titolo di minimi garantiti, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima.
Il Tar rioleva inoltre che la pronuncia di illegittimità costituzionale di una norma di legge determina la cessazione della sua efficacia erga omnes e, sotto il profilo temporale, impedisce, dopo la pubblicazione della sentenza, che la norma possa essere applicata ai rapporti pendenti in relazione ai quali la norma dichiarata incostituzionale risulti comunque rilevante.
I RAPPORTI PENDENTI - La declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma si riflette, pertanto, avuto riguardo ai rapporti ancora pendenti, sull'atto adottato in sua applicazione rendendo tale atto illegittimo e, dunque, annullabile, conseguendo da ciò che i provvedimenti emanati sulla base di una disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima nel corso del giudizio di impugnazione devono essere annullati, sempre che nel frattempo l'atto non sia divenuto inoppugnabile, incontrando la retroattività degli effetti della dichiarazione di incostituzionalità di una norma legislativa un limite negli effetti che la stessa, successivamente rimossa dall'ordinamento dal giudice delle leggi, ha irrevocabilmente prodotto e conseguenti alla preclusione nascente dal giudicato o dallo spirare dei termini di prescrizione o di decadenza, nonché dell'esaurimento del rapporto giuridico che essa disciplina.
Infatti, la declaratoria di illegittimità costituzionale di una norma spiega effetti nei confronti di tutti i rapporti non ancora esauriti, operando tale declaratoria in modo diverso dall'abrogazione, dalla quale si differenzia per presupposti, natura ed effetti.
Quanto ai provvedimenti che sono stati emanati sulla base di una disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima nel corso del giudizio d'impugnazione, gli stessi vanno conseguentemente annullati, a nulla rilevando che essi fossero legittimi alla data in cui furono adottati, e ciò in quanto, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, la declaratoria di incostituzionalità è efficace rispetto a situazioni pendenti, tra le quali sono da comprendere anche quelle relative a provvedimenti, correttamente adottati sul presupposto di fonti primarie oggetto della declaratoria di incostituzionalità e che – come avviene nella fattispecie in esame - non siano divenuti inoppugnabili o rispetto ai quali non sia intervenuto un giudicato di reiezione di eventuali impugnazioni.
Se, dunque, in linea generale, la legittimità di un provvedimento va verificata con riferimento alla normativa vigente alla data della sua emanazione, tuttavia, quando nel corso del giudizio sopraggiunga una sentenza di incostituzionalità della norma sulla cui base il provvedimento impugnato è stato adottato, lo stesso deve essere annullato, costituendo il sopravvenuto accertamento della incostituzionalità della norma profilo invalidante l’atto stesso.
In particolare, a seguito del venir meno del criterio sulla cui base procedere alla definizione in via transattiva ed equitativa dei rapporti controversi, si apre una serie di possibilità di intervento idonee a colmare il vuoto normativo che si è così venuto a determinare, potendosi, in ipotesi, procedere all’adozione di una nuova legge-provvedimento che disciplini la materia in modo conforme alle indicazioni della Consulta, oppure all’adozione di un atto generale di indirizzo che rechi i criteri, anch’essi coerenti con le indicazioni della Consulta, in base ai quali procedere alla definizione dei rapporti controversi – analogamente a quanto prevedeva, con riferimento alle misure di salvaguardia, l’art. 38, comma 4, lettere l) del decreto legge n. 223 del 2006, abrogato dall’art. 10, comma 5, del decreto legge n. 16 del 2012 .